EWOLUCJA KONTROLI SPOŁECZNEJ WEDŁUG KPA
person
brightness_auto
1 odpowiedź
zującym prawem. Przy liczbie aktów funkcjonującego w tym okresie tzw. „prawa powielaczowego” należy współczuć inspektorom NIK-u, którzy chcieli rzetelnie wywiązać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków...
Ustawodawca w następnej ustawie wraca do reguł budowania takich aktów prawnych sytuując cele w jej początku:
„ Realizując zadania określone w art. 1 Najwyższa Izba Kontroli bada pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności działalność gospodarczą, finansową i organizacyjno-administracyjną kontrolowanych jednostek organizacyjnych, a w szczególności wykonywanie:
1) zadań wynikających z narodowych planów społeczno-gospodarczych i budżetu państwa,
2) ustaw i wydanych na ich podstawie aktów normatywnych,
3) uchwał Sejmu określających podstawowe kierunki społeczno-gospodarczej działalności państwa.”
Dla dzisiejszego stanu prawnego rzeczą zastanawiającą może być ustawienie na zbliżonym poziomie ważności ustaw (w tym budżetowej) z uchwałami Sejmu, co wskazywało na fasadowość władzy ustawodawczej w zestawieniu do rzeczywistej roli przewodniej siły narodu.
W obecnie obowiązujących uregulowaniach cel działania Izby został skondensowany w jednym zdaniu:
„Najwyższa Izba Kontroli, kontrolując jednostki wymienione w art. 2, bada w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej tych jednostek.”
co, biorąc pod uwagę uszczegółowienie pozostałych postanowień tej ustawy, jest ciekawym zabiegiem formalnym. Pod względem merytorycznym istotna jest zamiana priorytetów z gospodarki i finansów na finanse i gospodarkę.
2. Określenie podległości funkcjonalnej
Skoro w początkowym okresie działalności NIK miała badać działalność naczelnych władz i instytucji nie mogła być im podległa. Określono zatem, że:
„Najwyższa Izba Kontroli jest organem od Rządu niezależnym i podlega bezpośrednio Radzie Państwa.”
co pociągało za sobą pozostałe uregulowania:
„1. Rada Państwa może zlecić Najwyższej Izbie Kontroli jednorazowe lub stałe kontrolowanie:
1) wszystkich lub niektórych jednostek samorządowych,
2) wszystkich lub niektórych związków i instytucji, korzystających z pomocy Państwa albo wykonujących czynności zlecone w zakresie administracji publicznej i gospodarstwa narodowego.(...)
1. Rada Państwa może zlecić Najwyższej Izbie Kontroli wykonywanie w imieniu Rady Państwa nadzoru nad radami nadzoru społecznego w przedsiębiorstwach państwowych. (...)
Rada Państwa może w każdym czasie zlecić Najwyższej Izbie Kontroli dokonanie określonych aktów kontroli, może żądać składania sprawozdań oraz udzielać innych wiążących wskazówek i instrukcji w zakresie działania Najwyższej Izby Kontroli.”
Po powstaniu urzędu Ministra Kontroli Państwowej, z jednoczesnym zniesieniem NIK, w zapisach ustawy stwierdzono, że:
„1. Kontrola państwowa przeprowadza kontrole planowe oraz dorywcze z własnej inicjatywy i na zlecenie Rządu. (...)”
przy równoczesnym wskazaniu:
„2. Kontrola państwowa współdziała z kontrolą społeczną rad narodowych. Tryb współdziałania określi Rada Państwa.”
co przynajmniej w teorii zapewniało nadrzędność czynnika kolegialnego nad jednoosobowym kierownictwem sprawowanym przez właściwego ministra. Po ponownym utworzeniu NIK-u ustalono odmienną, w stosunku do ustawy z 1949 r., podległość:
„1. Tworzy się Najwyższą Izbę Kontroli podległą Sejmowi.
2. Rada Państwa sprawuje nadzór nad Najwyższą Izbą Kontroli w zakresie określonym niniejszą ustawą.”
przy równoczesnym określeniu organu zlecającego kontrole:
„(...) 3. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole wymienione w ust. 1 z urzędu, na zlecenie Sejmu lub Rady Państwa i z inicjatywy Prezesa Rady Ministrów.
4. Najwyższa Izba Kontroli opracowuje okresowe plany kontroli z uwzględnieniem postanowień zawartych w ust. 3.”
W 1976 roku następuje kolejna zmiana zleceniodawców:
„ (...) 2. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole zlecone przez Sejm i Radę Państwa, informuje o wynikach tych kontroli oraz składa Radzie Państwa okresowe sprawozdania.
3. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole z urzędu oraz kontrole zlecone przez Radę Ministrów, Prezydium Rządu i Prezesa Rady Ministrów.
4. Kontrole zlecają i określają ich zakres:
1) Marszałek Sejmu - w imieniu Sejmu,
2) Przewodniczący Rady Państwa - w imieniu Rady Państwa,
3) Prezes Rady Ministrów - w imieniu Rady Ministrów i Prezydium Rządu.”
przy przekazaniu uprawnień nadzorczych:
„Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad Najwyższą Izbą Kontroli.”
W kolejnym akcie prawnym zmienia się skład organów mogących zlecić Izbie kontrole:
„1. Najwyższa Izba Kontroli podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu, Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy.(...)”
przy czym Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w zakresie zleceń kontroli jest osobą równoprawną pozostałym organom, ale w zakresie informacji o wynikach otrzymuje te zlecone przez siebie oraz inne ważniejsze (ustawa nie określa kto decyduje o określeniu stopnia ważności kontroli), podczas gdy Sejm i Prezes Rady Ministrów są uprawnieni do otrzymywania wyników, bądź informacji o wszystkich przeprowadzonych kontrolach niezależnie od organu zlecającego. Nie ma natomiast literalnie określonej podległości NIK-u, poza stwierdzeniem, że prezes izby odpowiada za sprawowanie swego urzędu przed Sejmem.
W obowiązującym ustawodawstwie podległość NIK-u określona jest jednoznacznie:
„2. Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi.”
natomiast zakres zleceń określony jest prawie enumeratywnie:
„(...) 2. Na zlecenie Sejmu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, tak jak działalności organów i jednostek, o których mowa w art. 2 ust. 1. (tj. organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych – przyp. własny)
3. Kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tak jak działalności organów i jednostek, o których mowa w art. 2 ust. 1, Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza również na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a Kancelarii Senatu na wniosek Senatu.”
Powyższa uwaga (o enumeratywnym wymienieniu) odnosi się również do innych organów państwowych, których kontrola nie wymaga szczegółowego zlecenia innych organów:
„ 1. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.”
3. Określenie kierującego organem
W ustawie o organizacji i zakresie działania rad narodowych nie występuje zapis o określeniu osoby kierującej Biurem Kontroli, a tym bardziej sposobu jej powoływania. Należy jednak pamiętać, że wspomniane Biuro było tworem przejściowym powołanym do życia do czasu zorganizowania NIK-u. W akcie powołującym pierwszą Izbę zapisano, że:
„ Sejm wybiera i odwołuje Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
oraz:
„1. W zarządzeniu Najwyższą Izbą Kontroli współdziałają z Prezesem Najwyższej Izby Kontroli wiceprezesi jako jego zastępcy.
2. Rada Państwa mianuje i odwołuje na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli w liczbie trzech.
Prezes i wiceprezesi tworzą pod przewodnictwem Prezesa kolegium Najwyższej Izby Kontroli.”
Wspomniany wyżej organ kolegialny zastąpiony zostaje, w ramach urzędu Ministra Kontroli Państwowej, kierownictwem jednoosobowym. Ustawa o powołaniu nie określa przy tym organizacji ścisłego kierownictwa resortu zamieszczając odesłanie do statutu organizacyjnego nadanego temu urzędowi przez Radę Ministrów.
W powstałej ponownie, w warunkach „gomułkowskiej odwilży”, Izbie tryb powoływania i organizacja kierownictwa zbliżona jest do tej z roku 1952:
„ 1. Na czele Najwyższej Izby Kontroli stoi Prezes powoływany i odwoływany przez Sejm.
2. Na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli Rada Państwa powołuje i odwołuje wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli.”
Istotną natomiast odmiennością jest włączenie do rozdziału o organizacji zapisów o podziale kompetencji terytorialnych Izby:
„ 1. W skład Najwyższej Izby Kontroli wchodzą:
a) kolegium Najwyższej Izby Kontroli, zespoły i departamenty,
b) delegatury Najwyższej Izby Kontroli.
2. Obszar działania delegatury Najwyższej Izby Kontroli może obejmować jedno lub kilka województw (miast wydzielonych z województwa).
3. Organizację wewnętrzną Najwyższej Izby Kontroli oraz terytorialną właściwość i siedziby delegatury Najwyższej Izby Kontroli określa statut nadany przez Radę Państwa na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
jak i o organizacji kolegialnych kierownictw w centrali i delegaturach NIK-u:
„ 1. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli tworzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi Najwyższej Izby Kontroli oraz członkowie. Członków kolegium powołuje spośród pracowników Najwyższej Izby Kontroli i odwołuje Rada Państwa na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.
2. W delegaturach Najwyższej Izby Kontroli działają kolegia, którym przewodniczy przewodniczący delegatury. Członków kolegiów delegatur na wniosek przewodniczącego delegatury powołuje i odwołuje Prezes Najwyższej Izby Kontroli.
3. Skład kolegiów delegatur Najwyższej Izby Kontroli i ich zakres działania określa statut Najwyższej Izby Kontroli.”
W 1976 roku następuje wyraźne przesunięcie akcentów, wiążące się z faktem przejęcia nadzoru nad Izbą przez Prezesa Rady Ministrów:
„ 1. Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest naczelnym organem administracji państwowej.
2. Prezesa Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów złożony w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Państwa.
3. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów.”
Prezes NIK-u traci zatem (przynajmniej z formalnoprawnego punktu widzenia) możliwość doboru swoich zastępców. Zmienia się także organizacji działania organów kontroli w terenie, bo delegatury zastąpione zostają przez okręgowe urzędy kontroli, a o kolegiach w terenie ustawa nie wspomina:
„ 1. Terenowymi organami Najwyższej Izby Kontroli są okręgowe urzędy kontroli.
2. Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia terytorialny zakres działania oraz siedziby okręgowych urzędów kontroli.
3. Dyrektora okręgowego urzędu kontroli powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Ustawa z 1980 roku jest swego rodzaju ewenementem – w żadnym ze swych 31 artykułów nie określa trybu powoływania Prezesa Izby. Prezes jest i już – dobrze choć, że nie zapomniano o jego odpowiedzialności i zastępcach:
„ 1. Prezes Najwyższej Izby Kontroli kieruje jej działalnością i odpowiada przed Sejmem za sprawowanie swojego urzędu oraz za podległych mu pracowników.
2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli bierze udział w posiedzeniach Sejmu; może też uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów.
3. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Powrócono natomiast do zasady kolegialności w działalności kierownictwa:
„ 1. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli tworzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi Najwyższej Izby Kontroli, sekretarz i członkowie; sekretarza oraz członków powołuje i odwołuje Prezydium Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Twórcy obowiązującego prawa naprawili błąd poprzedników; co więcej uszczegółowili tryb wyboru zarówno prezesa;
„ 1. Prezesa Najwyższej Izby Kontroli - na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów - powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu.
2. Senat podejmuje uchwałę w sprawie powołania Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Niepodjęcie uchwały w tym terminie oznacza wyrażenie zgody przez Senat.
3. Jeżeli Senat odmawia wyrażenia zgody na powołanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Sejm powołuje na stanowisko Prezesa Najwyższej Izby Kontroli inną osobę; przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.”
jak i jego zastępców oraz dyrektora generalnego NIK-u:
„ 1. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli, w liczbie od 2 do 4, powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.
2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, za zgodą Marszałka Sejmu, powołuje i odwołuje dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli.(...)”
Rozszerzono również zasadę kolegialności – nie tyle w zakresie zagadnień rozstrzyganych przez kolegium, bo ten zakres jest w miarę stały we wszystkich kadencjach działania Izby – co w ilości członków kolegium:
„ 1. W skład Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wchodzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli oraz 14 członków Kolegium.
2. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, powołuje na członków Kolegium:
1) 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,
2) 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli lub doradców Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, spośród których Prezes Najwyższej Izby Kontroli wyznacza sekretarza Kolegium.(...)”
4. Określenie możliwych do stosowania sankcji
Uregulowania z 1949 r. wprowadzają dwojakie postępowanie:
„ W razie ujawnienia wykroczenia służbowego albo przestępstwa organ kontroli (art. 27) przekazuje sprawę rzecznikowi dyscyplinarnemu lub organowi powołanemu do ścigania przestępstw i zawiadamia o tym władze zwierzchnie lub nadzorcze jednostki kontrolowanej.”
lub:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć finansowych lub gospodarczych przeprowadzający kontrolę winien wydać doraźne zarządzenia w celu zabezpieczenia majątku i dowodów oraz zapobieżenia dalszej szkodzie, a właściwy organ kontroli (art. 27) może żądać natychmiastowego zawieszenia w czynnościach osoby, która dopuściła się nadużyć lub jest za nie odpowiedzialna.”
w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości. O ile powyższy katalog sankcji był dość ograniczony, to analogiczne uregulowania, w przypadku urzędu Ministra Kontroli Państwowej, rozrastają się do 1/3 treści całej ustawy:
„ Kontrola państwowa:
1) występuje do Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z wnioskami o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób winnych popełnienia ujawnionych w toku kontroli nadużyć lub innych przestępstw,
2) sporządza protokoły w związku z przeprowadzoną kontrolą,
3) wydaje postanowienia w razie stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów finansowych lub zarządzeń właściwych organów państwowych w sprawach gospodarczych, zobowiązujące kierownika jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej do usunięcia naruszenia.
1. W razie zawinionego naruszenia przepisów wydanych przez właściwe organy państwowe w sprawach finansowych lub ich zarządzeń w sprawach gospodarczych, z którego wynikła szkoda, Ministerstwo Kontroli Państwowej wydaje orzeczenie zobowiązujące winnych do odszkodowania.
2. Odszkodowanie nie może przekraczać trzykrotnej wysokości przeciętnej płacy pracownika za okres ostatnich trzech miesięcy.
3. Od orzeczenia o odszkodowaniu służy w terminie dni 14 od daty doręczenia odwołanie do Ministra Kontroli Państwowej.
4. W sprawie, w której Ministerstwo Kontroli Państwowej wydało orzeczenie o odszkodowaniu, nie wnosi się powództwa cywilnego.
5. Orzeczenie zaopatrzone przez Ministerstwo Kontroli Państwowej klauzulą wykonalności jest tytułem wykonawczym do wszczęcia egzekucji.
6. Ministerstwo Kontroli Państwowej nie wydaje orzeczenia zobowiązującego do odszkodowania w razie pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności sądowej, w tym przypadku o obowiązku odszkodowania i jego wysokości rozstrzyga sąd.
1. Jeżeli w przypadkach, określonych w art. 20 pkt 3, jest to niezbędne dla zapobieżenia poważnej szkodzie - pracownikom kontroli państwowej, przeprowadzającym kontrolę, przysługuje prawo wydawania kierownikom jednostek kontrolowanych doraźnych zarządzeń.
2. O wydanym zarządzeniu doraźnym pracownik przeprowadzający kontrolę zawiadamia niezwłocznie Ministra Kontroli Państwowej.
1. Minister Kontroli Państwowej może za zgodą Prezesa Rady Ministrów lub właściwego rzeczowo Wiceprezesa Rady Ministrów ukarać dyscyplinarnie pracownika jednostki kontrolowanej za jaskrawe naruszenie dyscypliny finansowej lub zarządzeń właściwych władz w sprawach gospodarczych albo za świadome wprowadzenie w błąd kontroli państwowej. W stosunku do żołnierzy w czynnej służbie wojskowej kary dyscyplinarne za te przewinienia nakładają właściwe władze wojskowe, na wniosek Ministra Kontroli Państwowej, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne.
2. Karami dyscyplinarnymi są: upomnienie, nagana, surowa nagana z ostrzeżeniem i usunięcie z zajmowanego stanowiska. Karę usunięcia z zajmowanego stanowiska Minister Kontroli Państwowej może nałożyć tylko za zgodą Prezesa Rady Ministrów.
3. Karę dyscyplinarną orzeczoną przez Ministra Kontroli Państwowej uwidacznia się w aktach osobowych ukaranego. Minister Kontroli Państwowej może ponadto za zgodą Prezesa Rady Ministrów zarządzić jej ogłoszenie w prasie.
4. Przed orzeczeniem kary dyscyplinarnej należy dać zainteresowanemu pracownikowi możność złożenia wyjaśnień.
5. Rada Ministrów ustali termin, po którego upływie następuje zatarcie kary.
6. Minister Kontroli Państwowej może na wniosek ukaranego lub jego władzy przełożonej za zgodą Prezesa Rady Ministrów lub rzeczowo właściwego Wiceprezesa Rady Ministrów uchylić karę orzeczoną w trybie ust. 1 i zarządzić jej wykreślenie z akt osobowych.
1. Szczegółowy tryb wydawania postanowień (art. 20 pkt 3), orzeczeń o odszkodowaniu (art. 21), doraźnych zarządzeń (art. 22) oraz orzeczeń o karach dyscyplinarnych (art. 23) określi rozporządzenie Rady Ministrów.
2. Rada Ministrów na wniosek Ministra Kontroli Państwowej określi kategorie pracowników kontroli państwowej, upoważnionych do wydawania postanowień (art. 20 pkt 3) i orzeczeń o odszkodowaniu (art. 21).
3. Rada Ministrów może uchylić lub zmienić postanowienie lub orzeczenie Ministra Kontroli Państwowej.”
W tym ujęciu zamiast klasycznej kontroli mamy elementy nadzoru, kierownictwa, a, tam gdzie mowa o egzekucji, sądownictwa. Ekstremizmy nie mogą trwać wiecznie, dlatego też w kolejnej ustawie wraca się do sprawdzonych rozwiązań:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć, bezpośrednio grożącej szkody lub niebezpieczeństwa przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzający kontrolę mają prawo wydać zarządzenia doraźne, mające na celu zapobieżenie dalszej szkodzie lub niebezpieczeństwu, zabezpieczenie majątku i dowodów, a w razie stwierdzenia nadużyć spowodowanie zawieszenia winnego pracownika w czynnościach służbowych.
2. O wydaniu doraźnego zarządzenia przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli zawiadamia równocześnie jednostkę nadrzędną.
3. Zarządzeń doraźnych nie wydaje się, jeżeli stwierdzone uchybienia zostaną usunięte na wezwanie kontrolującego.
4. Kierownicy jednostki kontrolowanej i nadrzędnej mogą zgłosić wniosek o uchylenie lub zmianę doraźnego zarządzenia. Wniosek ten rozstrzyga Prezes Najwyższej Izby Kontroli w porozumieniu z właściwym naczelnym organem tych jednostek.
5. Zgłoszenie wniosku o uchylenie doraźnego zarządzenia nie wstrzymuje jego wykonania.
1. W razie ujawnienia przestępstwa lub wykroczenia służbowego Najwyższa Izba Kontroli przekazuje sprawę organowi powołanemu do ścigania przestępstw lub wykroczeń i w miarę potrzeby zawiadamia o tym organy nadrzędne jednostki kontrolowanej.
2. Organ, któremu przekazano sprawę w myśl ust. 1, obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.”
Od 1976 roku katalog sankcji ulega rozszerzeniu o postępowanie mandatowe:
„ W związku z wykonywaniem kontroli organy kontroli mogą:
1) wydawać jednostkom kontrolowanym zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości lub występować do ich jednostek nadrzędnych o wydanie odpowiednich zarządzeń,
2) występować do odpowiednich organów o wstrzymanie wykonania określonych decyzji lub czynności, jeżeli ich wykonanie jest niecelowe, sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki lub byłoby sprzeczne z prawem,
3) występować do wojewodów o zawieszenie w czynnościach służbowych dyrektorów (kierowników) jednostek organizacyjnych nie podporządkowanych radom narodowym, winnych zaniedbań, zwłaszcza narażających na szkodę interes społeczny,
4) występować do właściwych organów o ukaranie w drodze służbowej lub dyscyplinarnej osób winnych zaniedbań i naruszeń, o zawieszenie w czynnościach służbowych innych osób niż wymienione w pkt 3, a w wypadkach rażących zaniedbań występować o zwolnienie z zajmowanego stanowiska.
1. W razie stwierdzenia zaniedbań lub naruszenia obowiązków inspektorzy zawodowi Najwyższej Izby Kontroli i okręgowych urzędów kontroli mogą nakładać na osoby winne kary pieniężne w wysokości do 5.000 zł. Od ukarania przez inspektora Najwyższej Izby Kontroli przysługuje odwołanie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a od ukarania przez inspektora okręgowego urzędu kontroli przysługuje odwołanie do dyrektora okręgowego urzędu kontroli, w terminie 14 dni.
2. W razie stwierdzenia poważnych i rażących zaniedbań lub naruszeń obowiązków dyrektorzy okręgowych urzędów kontroli i dyrektorzy zespołów Najwyższej Izby Kontroli mogą wymierzać w drodze orzeczeń osobom winnym karę pieniężną w wysokości do 10.000 zł, a Prezes Najwyższej Izby Kontroli w wysokości do 25.000 zł. Od orzeczenia dyrektora okręgowego urzędu oraz dyrektora zespołu o ukaraniu przysługuje odwołanie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Od orzeczenia o ukaraniu przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli odwołanie nie przysługuje.
3. Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady orzekania o karach wymienionych w ust. 1 i 2 i tryb postępowania.
4. Nie uiszczone kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
5. Inspektorzy-rzeczoznawcy i inspektorzy społeczni mogą występować z wnioskami o ukaranie winnych zaniedbań lub naruszeń obowiązków odpowiednio do dyrektora okręgowego urzędu kontroli lub Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
pozostawiając możliwość egzekucji, ale na drodze administracyjnej, a nie w drodze, jak uprzednio, w drodze bezpośredniego tytułu wykonawczego. Przepisy z 1980 roku rozkładają postępowanie sankcjonujące pomiędzy postanowienia rozdziału dotyczące zasad wykonywania kontroli:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć, bezpośrednio grożącego niebezpieczeństwa, a także niegospodarności, marnotrawstwa lub niedbalstwa przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzający kontrolę mają prawo wydawać zarządzenia doraźne w celu usunięcia nieprawidłowości i zapobieżenia niebezpieczeństwu lub szkodzie.
2. Kierownik jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej może zgłosić do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wniosek o uchylenie lub zmianę zarządzenia doraźnego.
3. Zgłoszenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania zarządzenia doraźnego.”
a przepisy rozdziału regulujące zasady realizacji wyników kontroli:
„ 1. W razie ujawnienia przestępstwa lub wykroczenia Najwyższa Izba Kontroli przekazuje sprawę organowi powołanemu do ścigania przestępstw lub wykroczeń i w miarę potrzeby zawiadamia o tym organ nadrzędny jednostki skontrolowanej.
2. Organ, któremu przekazano sprawę w myśl ust. 1, obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.
3. W razie ujawnienia innych czynów, pociągających za sobą określone formy odpowiedzialności, Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia o tym zainteresowane organy lub instytucje; przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.”
Postanowienia obowiązującej obecnie ustawy powtarzają, zasadniczo, uregulowania zawarte w poprzedniej ustawie:
„ 1. W razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń oraz informuje o tym kierownika jednostki kontrolowanej lub kierownika jednostki nadrzędnej i właściwy organ państwowy lub samorządowy.
2. Organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.
3. W razie ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 1, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność, Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia o tym właściwe organy; przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.”
ale z uzupełnieniem, stosownym do zastosowanej szczegółowości uregulowań, o możność nakładania mandatów na opornych świadków (co mogłoby być uregulowane odniesieniem do innych przepisów regulujących postępowanie cywilne lub karne), czy też o katalog nagród i kar dla pracowników Izby (co w zasadzie jest uregulowane ustawami o służbie cywilnej, pracownikach państwowych czy Kodeksem Pracy). Niestety szczegółowość ta potwierdza mądrość pewnej łacińskiej maksymy: „Im więcej bezrządu w państwie, tym liczniejsze są prawa”. Maksymy która ma również zastosowanie do całości omawianego zagadnienia – 7 ustaw w ciągu 50 lat, to przeciętnie jedna na 7 lat. Panowie Posłowie, minęło już 12 lat, a w tym czasie nie ma nowej ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli...
Bibliografia:
1. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 2001 nr 85 poz. 937 z późn. zm. tekst jednolity [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
2. Ustawa z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1980 r. nr 22 poz. 82 z późn. zm. z dnia 15 października 1980 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
3. Ustawa z dnia 27 marca 1976 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1976 r. nr 12 poz. 66 z dnia 31 marca 1976 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
4. Ustawa z dnia 13 grudnia 1957 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1957 r. nr 61 poz. 330 z dnia 27 grudnia 1957 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
5. Ustawa z dnia 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej; Dz. U. z 1952 r. nr 47 poz. 316 z dnia 12 grudnia 1952 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
6. Ustawa z dnia 9 marca 1949 r o kontroli państwowej; Dz. U. z 1949 r. nr 13 poz. 74 z dnia 19 marca 1949 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
7. Ustawa z dnia 11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych; Dz. U. z 1946 r. nr 3 poz. 26 tekst jednolity [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
Ustawodawca w następnej ustawie wraca do reguł budowania takich aktów prawnych sytuując cele w jej początku:
„ Realizując zadania określone w art. 1 Najwyższa Izba Kontroli bada pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności działalność gospodarczą, finansową i organizacyjno-administracyjną kontrolowanych jednostek organizacyjnych, a w szczególności wykonywanie:
1) zadań wynikających z narodowych planów społeczno-gospodarczych i budżetu państwa,
2) ustaw i wydanych na ich podstawie aktów normatywnych,
3) uchwał Sejmu określających podstawowe kierunki społeczno-gospodarczej działalności państwa.”
Dla dzisiejszego stanu prawnego rzeczą zastanawiającą może być ustawienie na zbliżonym poziomie ważności ustaw (w tym budżetowej) z uchwałami Sejmu, co wskazywało na fasadowość władzy ustawodawczej w zestawieniu do rzeczywistej roli przewodniej siły narodu.
W obecnie obowiązujących uregulowaniach cel działania Izby został skondensowany w jednym zdaniu:
„Najwyższa Izba Kontroli, kontrolując jednostki wymienione w art. 2, bada w szczególności wykonanie budżetu państwa oraz realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej tych jednostek.”
co, biorąc pod uwagę uszczegółowienie pozostałych postanowień tej ustawy, jest ciekawym zabiegiem formalnym. Pod względem merytorycznym istotna jest zamiana priorytetów z gospodarki i finansów na finanse i gospodarkę.
2. Określenie podległości funkcjonalnej
Skoro w początkowym okresie działalności NIK miała badać działalność naczelnych władz i instytucji nie mogła być im podległa. Określono zatem, że:
„Najwyższa Izba Kontroli jest organem od Rządu niezależnym i podlega bezpośrednio Radzie Państwa.”
co pociągało za sobą pozostałe uregulowania:
„1. Rada Państwa może zlecić Najwyższej Izbie Kontroli jednorazowe lub stałe kontrolowanie:
1) wszystkich lub niektórych jednostek samorządowych,
2) wszystkich lub niektórych związków i instytucji, korzystających z pomocy Państwa albo wykonujących czynności zlecone w zakresie administracji publicznej i gospodarstwa narodowego.(...)
1. Rada Państwa może zlecić Najwyższej Izbie Kontroli wykonywanie w imieniu Rady Państwa nadzoru nad radami nadzoru społecznego w przedsiębiorstwach państwowych. (...)
Rada Państwa może w każdym czasie zlecić Najwyższej Izbie Kontroli dokonanie określonych aktów kontroli, może żądać składania sprawozdań oraz udzielać innych wiążących wskazówek i instrukcji w zakresie działania Najwyższej Izby Kontroli.”
Po powstaniu urzędu Ministra Kontroli Państwowej, z jednoczesnym zniesieniem NIK, w zapisach ustawy stwierdzono, że:
„1. Kontrola państwowa przeprowadza kontrole planowe oraz dorywcze z własnej inicjatywy i na zlecenie Rządu. (...)”
przy równoczesnym wskazaniu:
„2. Kontrola państwowa współdziała z kontrolą społeczną rad narodowych. Tryb współdziałania określi Rada Państwa.”
co przynajmniej w teorii zapewniało nadrzędność czynnika kolegialnego nad jednoosobowym kierownictwem sprawowanym przez właściwego ministra. Po ponownym utworzeniu NIK-u ustalono odmienną, w stosunku do ustawy z 1949 r., podległość:
„1. Tworzy się Najwyższą Izbę Kontroli podległą Sejmowi.
2. Rada Państwa sprawuje nadzór nad Najwyższą Izbą Kontroli w zakresie określonym niniejszą ustawą.”
przy równoczesnym określeniu organu zlecającego kontrole:
„(...) 3. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole wymienione w ust. 1 z urzędu, na zlecenie Sejmu lub Rady Państwa i z inicjatywy Prezesa Rady Ministrów.
4. Najwyższa Izba Kontroli opracowuje okresowe plany kontroli z uwzględnieniem postanowień zawartych w ust. 3.”
W 1976 roku następuje kolejna zmiana zleceniodawców:
„ (...) 2. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole zlecone przez Sejm i Radę Państwa, informuje o wynikach tych kontroli oraz składa Radzie Państwa okresowe sprawozdania.
3. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole z urzędu oraz kontrole zlecone przez Radę Ministrów, Prezydium Rządu i Prezesa Rady Ministrów.
4. Kontrole zlecają i określają ich zakres:
1) Marszałek Sejmu - w imieniu Sejmu,
2) Przewodniczący Rady Państwa - w imieniu Rady Państwa,
3) Prezes Rady Ministrów - w imieniu Rady Ministrów i Prezydium Rządu.”
przy przekazaniu uprawnień nadzorczych:
„Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad Najwyższą Izbą Kontroli.”
W kolejnym akcie prawnym zmienia się skład organów mogących zlecić Izbie kontrole:
„1. Najwyższa Izba Kontroli podejmuje kontrole na zlecenie Sejmu, Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów oraz z własnej inicjatywy.(...)”
przy czym Prezydent Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w zakresie zleceń kontroli jest osobą równoprawną pozostałym organom, ale w zakresie informacji o wynikach otrzymuje te zlecone przez siebie oraz inne ważniejsze (ustawa nie określa kto decyduje o określeniu stopnia ważności kontroli), podczas gdy Sejm i Prezes Rady Ministrów są uprawnieni do otrzymywania wyników, bądź informacji o wszystkich przeprowadzonych kontrolach niezależnie od organu zlecającego. Nie ma natomiast literalnie określonej podległości NIK-u, poza stwierdzeniem, że prezes izby odpowiada za sprawowanie swego urzędu przed Sejmem.
W obowiązującym ustawodawstwie podległość NIK-u określona jest jednoznacznie:
„2. Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi.”
natomiast zakres zleceń określony jest prawie enumeratywnie:
„(...) 2. Na zlecenie Sejmu Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy, tak jak działalności organów i jednostek, o których mowa w art. 2 ust. 1. (tj. organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych – przyp. własny)
3. Kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, tak jak działalności organów i jednostek, o których mowa w art. 2 ust. 1, Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza również na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a Kancelarii Senatu na wniosek Senatu.”
Powyższa uwaga (o enumeratywnym wymienieniu) odnosi się również do innych organów państwowych, których kontrola nie wymaga szczegółowego zlecenia innych organów:
„ 1. Najwyższa Izba Kontroli kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.”
3. Określenie kierującego organem
W ustawie o organizacji i zakresie działania rad narodowych nie występuje zapis o określeniu osoby kierującej Biurem Kontroli, a tym bardziej sposobu jej powoływania. Należy jednak pamiętać, że wspomniane Biuro było tworem przejściowym powołanym do życia do czasu zorganizowania NIK-u. W akcie powołującym pierwszą Izbę zapisano, że:
„ Sejm wybiera i odwołuje Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
oraz:
„1. W zarządzeniu Najwyższą Izbą Kontroli współdziałają z Prezesem Najwyższej Izby Kontroli wiceprezesi jako jego zastępcy.
2. Rada Państwa mianuje i odwołuje na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli w liczbie trzech.
Prezes i wiceprezesi tworzą pod przewodnictwem Prezesa kolegium Najwyższej Izby Kontroli.”
Wspomniany wyżej organ kolegialny zastąpiony zostaje, w ramach urzędu Ministra Kontroli Państwowej, kierownictwem jednoosobowym. Ustawa o powołaniu nie określa przy tym organizacji ścisłego kierownictwa resortu zamieszczając odesłanie do statutu organizacyjnego nadanego temu urzędowi przez Radę Ministrów.
W powstałej ponownie, w warunkach „gomułkowskiej odwilży”, Izbie tryb powoływania i organizacja kierownictwa zbliżona jest do tej z roku 1952:
„ 1. Na czele Najwyższej Izby Kontroli stoi Prezes powoływany i odwoływany przez Sejm.
2. Na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli Rada Państwa powołuje i odwołuje wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli.”
Istotną natomiast odmiennością jest włączenie do rozdziału o organizacji zapisów o podziale kompetencji terytorialnych Izby:
„ 1. W skład Najwyższej Izby Kontroli wchodzą:
a) kolegium Najwyższej Izby Kontroli, zespoły i departamenty,
b) delegatury Najwyższej Izby Kontroli.
2. Obszar działania delegatury Najwyższej Izby Kontroli może obejmować jedno lub kilka województw (miast wydzielonych z województwa).
3. Organizację wewnętrzną Najwyższej Izby Kontroli oraz terytorialną właściwość i siedziby delegatury Najwyższej Izby Kontroli określa statut nadany przez Radę Państwa na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
jak i o organizacji kolegialnych kierownictw w centrali i delegaturach NIK-u:
„ 1. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli tworzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi Najwyższej Izby Kontroli oraz członkowie. Członków kolegium powołuje spośród pracowników Najwyższej Izby Kontroli i odwołuje Rada Państwa na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.
2. W delegaturach Najwyższej Izby Kontroli działają kolegia, którym przewodniczy przewodniczący delegatury. Członków kolegiów delegatur na wniosek przewodniczącego delegatury powołuje i odwołuje Prezes Najwyższej Izby Kontroli.
3. Skład kolegiów delegatur Najwyższej Izby Kontroli i ich zakres działania określa statut Najwyższej Izby Kontroli.”
W 1976 roku następuje wyraźne przesunięcie akcentów, wiążące się z faktem przejęcia nadzoru nad Izbą przez Prezesa Rady Ministrów:
„ 1. Prezes Najwyższej Izby Kontroli jest naczelnym organem administracji państwowej.
2. Prezesa Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów złożony w porozumieniu z Przewodniczącym Rady Państwa.
3. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów.”
Prezes NIK-u traci zatem (przynajmniej z formalnoprawnego punktu widzenia) możliwość doboru swoich zastępców. Zmienia się także organizacji działania organów kontroli w terenie, bo delegatury zastąpione zostają przez okręgowe urzędy kontroli, a o kolegiach w terenie ustawa nie wspomina:
„ 1. Terenowymi organami Najwyższej Izby Kontroli są okręgowe urzędy kontroli.
2. Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia terytorialny zakres działania oraz siedziby okręgowych urzędów kontroli.
3. Dyrektora okręgowego urzędu kontroli powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Ustawa z 1980 roku jest swego rodzaju ewenementem – w żadnym ze swych 31 artykułów nie określa trybu powoływania Prezesa Izby. Prezes jest i już – dobrze choć, że nie zapomniano o jego odpowiedzialności i zastępcach:
„ 1. Prezes Najwyższej Izby Kontroli kieruje jej działalnością i odpowiada przed Sejmem za sprawowanie swojego urzędu oraz za podległych mu pracowników.
2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli bierze udział w posiedzeniach Sejmu; może też uczestniczyć w posiedzeniach Rady Ministrów.
3. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Powrócono natomiast do zasady kolegialności w działalności kierownictwa:
„ 1. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli tworzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi Najwyższej Izby Kontroli, sekretarz i członkowie; sekretarza oraz członków powołuje i odwołuje Prezydium Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
Twórcy obowiązującego prawa naprawili błąd poprzedników; co więcej uszczegółowili tryb wyboru zarówno prezesa;
„ 1. Prezesa Najwyższej Izby Kontroli - na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów - powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu.
2. Senat podejmuje uchwałę w sprawie powołania Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Niepodjęcie uchwały w tym terminie oznacza wyrażenie zgody przez Senat.
3. Jeżeli Senat odmawia wyrażenia zgody na powołanie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Sejm powołuje na stanowisko Prezesa Najwyższej Izby Kontroli inną osobę; przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.”
jak i jego zastępców oraz dyrektora generalnego NIK-u:
„ 1. Wiceprezesów Najwyższej Izby Kontroli, w liczbie od 2 do 4, powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.
2. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, za zgodą Marszałka Sejmu, powołuje i odwołuje dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli.(...)”
Rozszerzono również zasadę kolegialności – nie tyle w zakresie zagadnień rozstrzyganych przez kolegium, bo ten zakres jest w miarę stały we wszystkich kadencjach działania Izby – co w ilości członków kolegium:
„ 1. W skład Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wchodzą: Prezes Najwyższej Izby Kontroli jako przewodniczący, wiceprezesi i dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli oraz 14 członków Kolegium.
2. Marszałek Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, powołuje na członków Kolegium:
1) 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych,
2) 7 dyrektorów jednostek organizacyjnych Najwyższej Izby Kontroli lub doradców Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, spośród których Prezes Najwyższej Izby Kontroli wyznacza sekretarza Kolegium.(...)”
4. Określenie możliwych do stosowania sankcji
Uregulowania z 1949 r. wprowadzają dwojakie postępowanie:
„ W razie ujawnienia wykroczenia służbowego albo przestępstwa organ kontroli (art. 27) przekazuje sprawę rzecznikowi dyscyplinarnemu lub organowi powołanemu do ścigania przestępstw i zawiadamia o tym władze zwierzchnie lub nadzorcze jednostki kontrolowanej.”
lub:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć finansowych lub gospodarczych przeprowadzający kontrolę winien wydać doraźne zarządzenia w celu zabezpieczenia majątku i dowodów oraz zapobieżenia dalszej szkodzie, a właściwy organ kontroli (art. 27) może żądać natychmiastowego zawieszenia w czynnościach osoby, która dopuściła się nadużyć lub jest za nie odpowiedzialna.”
w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości. O ile powyższy katalog sankcji był dość ograniczony, to analogiczne uregulowania, w przypadku urzędu Ministra Kontroli Państwowej, rozrastają się do 1/3 treści całej ustawy:
„ Kontrola państwowa:
1) występuje do Prokuratury Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z wnioskami o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób winnych popełnienia ujawnionych w toku kontroli nadużyć lub innych przestępstw,
2) sporządza protokoły w związku z przeprowadzoną kontrolą,
3) wydaje postanowienia w razie stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów finansowych lub zarządzeń właściwych organów państwowych w sprawach gospodarczych, zobowiązujące kierownika jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej do usunięcia naruszenia.
1. W razie zawinionego naruszenia przepisów wydanych przez właściwe organy państwowe w sprawach finansowych lub ich zarządzeń w sprawach gospodarczych, z którego wynikła szkoda, Ministerstwo Kontroli Państwowej wydaje orzeczenie zobowiązujące winnych do odszkodowania.
2. Odszkodowanie nie może przekraczać trzykrotnej wysokości przeciętnej płacy pracownika za okres ostatnich trzech miesięcy.
3. Od orzeczenia o odszkodowaniu służy w terminie dni 14 od daty doręczenia odwołanie do Ministra Kontroli Państwowej.
4. W sprawie, w której Ministerstwo Kontroli Państwowej wydało orzeczenie o odszkodowaniu, nie wnosi się powództwa cywilnego.
5. Orzeczenie zaopatrzone przez Ministerstwo Kontroli Państwowej klauzulą wykonalności jest tytułem wykonawczym do wszczęcia egzekucji.
6. Ministerstwo Kontroli Państwowej nie wydaje orzeczenia zobowiązującego do odszkodowania w razie pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności sądowej, w tym przypadku o obowiązku odszkodowania i jego wysokości rozstrzyga sąd.
1. Jeżeli w przypadkach, określonych w art. 20 pkt 3, jest to niezbędne dla zapobieżenia poważnej szkodzie - pracownikom kontroli państwowej, przeprowadzającym kontrolę, przysługuje prawo wydawania kierownikom jednostek kontrolowanych doraźnych zarządzeń.
2. O wydanym zarządzeniu doraźnym pracownik przeprowadzający kontrolę zawiadamia niezwłocznie Ministra Kontroli Państwowej.
1. Minister Kontroli Państwowej może za zgodą Prezesa Rady Ministrów lub właściwego rzeczowo Wiceprezesa Rady Ministrów ukarać dyscyplinarnie pracownika jednostki kontrolowanej za jaskrawe naruszenie dyscypliny finansowej lub zarządzeń właściwych władz w sprawach gospodarczych albo za świadome wprowadzenie w błąd kontroli państwowej. W stosunku do żołnierzy w czynnej służbie wojskowej kary dyscyplinarne za te przewinienia nakładają właściwe władze wojskowe, na wniosek Ministra Kontroli Państwowej, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o odpowiedzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne.
2. Karami dyscyplinarnymi są: upomnienie, nagana, surowa nagana z ostrzeżeniem i usunięcie z zajmowanego stanowiska. Karę usunięcia z zajmowanego stanowiska Minister Kontroli Państwowej może nałożyć tylko za zgodą Prezesa Rady Ministrów.
3. Karę dyscyplinarną orzeczoną przez Ministra Kontroli Państwowej uwidacznia się w aktach osobowych ukaranego. Minister Kontroli Państwowej może ponadto za zgodą Prezesa Rady Ministrów zarządzić jej ogłoszenie w prasie.
4. Przed orzeczeniem kary dyscyplinarnej należy dać zainteresowanemu pracownikowi możność złożenia wyjaśnień.
5. Rada Ministrów ustali termin, po którego upływie następuje zatarcie kary.
6. Minister Kontroli Państwowej może na wniosek ukaranego lub jego władzy przełożonej za zgodą Prezesa Rady Ministrów lub rzeczowo właściwego Wiceprezesa Rady Ministrów uchylić karę orzeczoną w trybie ust. 1 i zarządzić jej wykreślenie z akt osobowych.
1. Szczegółowy tryb wydawania postanowień (art. 20 pkt 3), orzeczeń o odszkodowaniu (art. 21), doraźnych zarządzeń (art. 22) oraz orzeczeń o karach dyscyplinarnych (art. 23) określi rozporządzenie Rady Ministrów.
2. Rada Ministrów na wniosek Ministra Kontroli Państwowej określi kategorie pracowników kontroli państwowej, upoważnionych do wydawania postanowień (art. 20 pkt 3) i orzeczeń o odszkodowaniu (art. 21).
3. Rada Ministrów może uchylić lub zmienić postanowienie lub orzeczenie Ministra Kontroli Państwowej.”
W tym ujęciu zamiast klasycznej kontroli mamy elementy nadzoru, kierownictwa, a, tam gdzie mowa o egzekucji, sądownictwa. Ekstremizmy nie mogą trwać wiecznie, dlatego też w kolejnej ustawie wraca się do sprawdzonych rozwiązań:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć, bezpośrednio grożącej szkody lub niebezpieczeństwa przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzający kontrolę mają prawo wydać zarządzenia doraźne, mające na celu zapobieżenie dalszej szkodzie lub niebezpieczeństwu, zabezpieczenie majątku i dowodów, a w razie stwierdzenia nadużyć spowodowanie zawieszenia winnego pracownika w czynnościach służbowych.
2. O wydaniu doraźnego zarządzenia przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli zawiadamia równocześnie jednostkę nadrzędną.
3. Zarządzeń doraźnych nie wydaje się, jeżeli stwierdzone uchybienia zostaną usunięte na wezwanie kontrolującego.
4. Kierownicy jednostki kontrolowanej i nadrzędnej mogą zgłosić wniosek o uchylenie lub zmianę doraźnego zarządzenia. Wniosek ten rozstrzyga Prezes Najwyższej Izby Kontroli w porozumieniu z właściwym naczelnym organem tych jednostek.
5. Zgłoszenie wniosku o uchylenie doraźnego zarządzenia nie wstrzymuje jego wykonania.
1. W razie ujawnienia przestępstwa lub wykroczenia służbowego Najwyższa Izba Kontroli przekazuje sprawę organowi powołanemu do ścigania przestępstw lub wykroczeń i w miarę potrzeby zawiadamia o tym organy nadrzędne jednostki kontrolowanej.
2. Organ, któremu przekazano sprawę w myśl ust. 1, obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.”
Od 1976 roku katalog sankcji ulega rozszerzeniu o postępowanie mandatowe:
„ W związku z wykonywaniem kontroli organy kontroli mogą:
1) wydawać jednostkom kontrolowanym zalecenia usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości lub występować do ich jednostek nadrzędnych o wydanie odpowiednich zarządzeń,
2) występować do odpowiednich organów o wstrzymanie wykonania określonych decyzji lub czynności, jeżeli ich wykonanie jest niecelowe, sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki lub byłoby sprzeczne z prawem,
3) występować do wojewodów o zawieszenie w czynnościach służbowych dyrektorów (kierowników) jednostek organizacyjnych nie podporządkowanych radom narodowym, winnych zaniedbań, zwłaszcza narażających na szkodę interes społeczny,
4) występować do właściwych organów o ukaranie w drodze służbowej lub dyscyplinarnej osób winnych zaniedbań i naruszeń, o zawieszenie w czynnościach służbowych innych osób niż wymienione w pkt 3, a w wypadkach rażących zaniedbań występować o zwolnienie z zajmowanego stanowiska.
1. W razie stwierdzenia zaniedbań lub naruszenia obowiązków inspektorzy zawodowi Najwyższej Izby Kontroli i okręgowych urzędów kontroli mogą nakładać na osoby winne kary pieniężne w wysokości do 5.000 zł. Od ukarania przez inspektora Najwyższej Izby Kontroli przysługuje odwołanie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, a od ukarania przez inspektora okręgowego urzędu kontroli przysługuje odwołanie do dyrektora okręgowego urzędu kontroli, w terminie 14 dni.
2. W razie stwierdzenia poważnych i rażących zaniedbań lub naruszeń obowiązków dyrektorzy okręgowych urzędów kontroli i dyrektorzy zespołów Najwyższej Izby Kontroli mogą wymierzać w drodze orzeczeń osobom winnym karę pieniężną w wysokości do 10.000 zł, a Prezes Najwyższej Izby Kontroli w wysokości do 25.000 zł. Od orzeczenia dyrektora okręgowego urzędu oraz dyrektora zespołu o ukaraniu przysługuje odwołanie do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Od orzeczenia o ukaraniu przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli odwołanie nie przysługuje.
3. Prezes Rady Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady orzekania o karach wymienionych w ust. 1 i 2 i tryb postępowania.
4. Nie uiszczone kary pieniężne podlegają ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
5. Inspektorzy-rzeczoznawcy i inspektorzy społeczni mogą występować z wnioskami o ukaranie winnych zaniedbań lub naruszeń obowiązków odpowiednio do dyrektora okręgowego urzędu kontroli lub Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.”
pozostawiając możliwość egzekucji, ale na drodze administracyjnej, a nie w drodze, jak uprzednio, w drodze bezpośredniego tytułu wykonawczego. Przepisy z 1980 roku rozkładają postępowanie sankcjonujące pomiędzy postanowienia rozdziału dotyczące zasad wykonywania kontroli:
„ 1. W razie stwierdzenia nadużyć, bezpośrednio grożącego niebezpieczeństwa, a także niegospodarności, marnotrawstwa lub niedbalstwa przedstawiciele Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzający kontrolę mają prawo wydawać zarządzenia doraźne w celu usunięcia nieprawidłowości i zapobieżenia niebezpieczeństwu lub szkodzie.
2. Kierownik jednostki kontrolowanej lub nadrzędnej może zgłosić do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli wniosek o uchylenie lub zmianę zarządzenia doraźnego.
3. Zgłoszenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie wstrzymuje wykonania zarządzenia doraźnego.”
a przepisy rozdziału regulujące zasady realizacji wyników kontroli:
„ 1. W razie ujawnienia przestępstwa lub wykroczenia Najwyższa Izba Kontroli przekazuje sprawę organowi powołanemu do ścigania przestępstw lub wykroczeń i w miarę potrzeby zawiadamia o tym organ nadrzędny jednostki skontrolowanej.
2. Organ, któremu przekazano sprawę w myśl ust. 1, obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.
3. W razie ujawnienia innych czynów, pociągających za sobą określone formy odpowiedzialności, Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia o tym zainteresowane organy lub instytucje; przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.”
Postanowienia obowiązującej obecnie ustawy powtarzają, zasadniczo, uregulowania zawarte w poprzedniej ustawie:
„ 1. W razie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń oraz informuje o tym kierownika jednostki kontrolowanej lub kierownika jednostki nadrzędnej i właściwy organ państwowy lub samorządowy.
2. Organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń obowiązany jest zawiadomić Najwyższą Izbę Kontroli o wynikach postępowania.
3. W razie ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 1, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność, Najwyższa Izba Kontroli zawiadamia o tym właściwe organy; przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.”
ale z uzupełnieniem, stosownym do zastosowanej szczegółowości uregulowań, o możność nakładania mandatów na opornych świadków (co mogłoby być uregulowane odniesieniem do innych przepisów regulujących postępowanie cywilne lub karne), czy też o katalog nagród i kar dla pracowników Izby (co w zasadzie jest uregulowane ustawami o służbie cywilnej, pracownikach państwowych czy Kodeksem Pracy). Niestety szczegółowość ta potwierdza mądrość pewnej łacińskiej maksymy: „Im więcej bezrządu w państwie, tym liczniejsze są prawa”. Maksymy która ma również zastosowanie do całości omawianego zagadnienia – 7 ustaw w ciągu 50 lat, to przeciętnie jedna na 7 lat. Panowie Posłowie, minęło już 12 lat, a w tym czasie nie ma nowej ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli...
Bibliografia:
1. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 2001 nr 85 poz. 937 z późn. zm. tekst jednolity [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
2. Ustawa z dnia 8 października 1980 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1980 r. nr 22 poz. 82 z późn. zm. z dnia 15 października 1980 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
3. Ustawa z dnia 27 marca 1976 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1976 r. nr 12 poz. 66 z dnia 31 marca 1976 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
4. Ustawa z dnia 13 grudnia 1957 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; Dz. U. z 1957 r. nr 61 poz. 330 z dnia 27 grudnia 1957 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
5. Ustawa z dnia 22 listopada 1952 r. o kontroli państwowej; Dz. U. z 1952 r. nr 47 poz. 316 z dnia 12 grudnia 1952 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
6. Ustawa z dnia 9 marca 1949 r o kontroli państwowej; Dz. U. z 1949 r. nr 13 poz. 74 z dnia 19 marca 1949 r. [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]
7. Ustawa z dnia 11 września 1944 o organizacji i zakresie działania rad narodowych; Dz. U. z 1946 r. nr 3 poz. 26 tekst jednolity [Internet: www.isip.sejm.gov.pl]