ADMINISTRACJA NAPOLEOŃSKA, A ADMINISTRACJA MONARCHII PRZEDREWOLUCYJNEJ
person
brightness_auto
1 odpowiedź
Podstawowe zasady napoleońskiej organizacji administracji
Poczynając od pierwszej konstytucji, wydanej w 1791 r., we Francji uchwalono do dziś 15 konstytucji. Konstytucjonalizm, choćby sankcjonujący władzę jednostki - Napoleona l, potem Napoleona III w latach 1852-1870 - stał się od tego czasu podstawą ustroju kraju. Uchwaloną na początku rewolucji, w 1789 r. Deklarację Praw Człowieka Obywatela, która formułowała podstawowe prawa i wolności obywatelskie, uważa się za obwiązującą również współcześnie. Szczególnie trwałe okazały się zapoczątkowane w okresie rewolucji, a rozbudowane przede wszystkim za rządów Napoleona l, instytucje sądowe i administracyjne. Administracja francuska działa do dzisiaj w ramach, które wytyczył jej Napoleon.
Okres rządów Napoleona I charakteryzował się licznie przeprowadzonymi reformami wewnętrznymi. Do najważniejszych należały: reforma administracji lokalnej, sądownictwa i kodyfikacja prawa. Nową administrację wprowadzała ustawa z 17 lutego 1800 roku. Cała administracja oparta została na zasadach: centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, i zasadzie jednoosobowości. Wprowadzono podział kraju na: departamenty – na czele stał prefekt, mianowany na czas nieoznaczony, któremu podlegała niemal cała administracja. Przy prefekcie utworzono radę prefekturalną do której należało sądownictwo administracyjne I instancji. Ponadto działała w departamencie rada departamentalna jako organ doradczy i uchwalający. okręgi – na czele stał podprefekt, podległy służbowo prefektowi. U jego boku działała rada okręgowa. kantony oraz gminy- na czele stał mer. Do pomocy miał radę gminną ( municypalną). Zlikwidowany został wówczas trwale podział kompetencji na poruczone i własne.
Napoleon Bonaparte w dużym stopniu zmienił system naczelnych organów państwowych. Jednak jego rozwiązania nie były trwałe, poza jednym – zasady jednoosobowego kierownictwa .
W celu zasięgnięcia opinii N. Bonaparte powoływał ministrów, którzy stali na czele resortów i na zasadzie wyłączności podejmowali decyzje w sprawach należących do resortu. Ministrowie nie tworzyli żadnego organu kolegialnego, żadnej Rady Ministrów. Odpowiadali tylko przed cesarzem. Za naruszenie mogli być ewentualnie postawieni przed sądem specjalnego trybunału.
Podstawową zaletą takiego rozwiązania (monokratyczności) była możliwość szybkiego podejmowania decyzji, a więc sprawność działania oraz jasne określenie, kto odpowiada za podjętą decyzję.
Za wadę uważano i nadal uważa się możliwość podejmowania decyzji arbitalnych, a więc dowolnych..
Narzędziami władzy były:
Ř Senat;
Ř Rada Stanu;
Ř Rada Prywatna.
Rada Stanu pomagała cesarzowi w przygotowywaniu projektów ustaw.
Cesarz Napoleon I jako jedynowładca i dyktator osobiście sprawował (niezależnie od uprawnień ustawodawczych) władzę wykonawczą. Skupił on całą władzę w swoich rękach.
W celu zasięgnięcia opinii powoływał ministrów. Stali oni na czele resortów i na zasadzie wyłączności podejmowali decyzje w sprawach należących do resortu.
Napoleon Bonaparte upowszechnił w administracji zasadę jednoosobowości, zwaną także zasadą monokratyczności.
Podstawową zaletą jednoosobowego kierownictwa była możliwość szybkiego podejmowania decyzji, a więc sprawność działania. Jasne też było kreślone – kto odpowiada za podjętą decyzję.
Wadą tego systemu była możliwość podejmowania decyzji arbitalnych, a więc dowolnych
2. Wpływ dróg przejścia od monarchii absolutnej do formacji kapitalistycznej na kształtowanie się narodowych modeli administracji.
Polityczno-ustrojowymi podstawami klasycznej administracji XIXw. były przede wszystkim: autokratyzm i liberalizm.
Autokratyzm, czyli system rządów jednostki, stanowił punkt wyjścia rozwoju administracji typu burżuazyjnego w krajach pruskiej drogi do kapitalizmu. Reformy administracyjne, które wprowadzono w nich z reguły na początku XIX w. miały przecież miejsce jeszcze w czasach monarchii absolutnej. Polegały one na racjonalizacji biurokratycznej administracji utrwalonej w wieku poprzednim. Autokratyczny system władzy stanowił jednak polityczno-ustrojową przesłankę kształtowania administracji nie tylko w krajach położonych na wschód od Łaby. Wystąpił on również w kraju, na którym starały się w sporej mierze wzorować Prusy czy Rosja - w napoleońskiej Francji. Kolejne konstytucje Francji owego czasu: konstytucja Konsulatu z 1799 r. i konstytucja Cesarstwa z 1804 r. w nikłym stopniu ograniczały władzę Napoleona Bonaparte jako pierwszego konsula, a następnie cesarza Francuzów. Napoleon I, rządzący autokratycznie, mógł, więc zorganizować administrację w sposób, który mu odpowiadał najbardziej - skrajnie biurokratyczny.
Tylko w niektórych dawnych republikach autokratyzm nie był punktem wyjścia rozwoju dziewiętnastowiecznej administracji. Poza Stanami Zjednoczonymi, nie wpływał on na ukształtowanie systemu administracji Wielkiej Brytanii czy Szwecji, Niektóre dawne republiki, jak Holandia, upodobniły się w początku XIX w. do państw autokratycznych i wraz z nimi przechodziły ewolucję od bliskiej absolutyzmowi formy monarchii ograniczonej do formy monarchii konstytucyjnej
Na właściwą autokratyzmowi administrację zbiurokratyzowaną nałożyły się w ciągu XIX w. instytucje, których wprowadzenie postulował obóz liberalizmu politycznego, wyrażający interesy większości burżuazji Były to: konstytucjonalizm i związane z nim gwarancje praw i wolności obywatelskich oraz odpowiedzialność rządu przed parlamentem - najpierw konstytucyjna, dopiero z biegiem, czasu, na wzór Wielkiej Brytanii, także polityczna, jak również instytucje odnoszące się do administracji, przede wszystkim samorząd terytorialny i sądownictwo administracyjne. Te postulaty liberalne zaczęto na ogół realizować po Wiośnie Ludów 1848r. Już wcześniej wcielano je w życie, i to konsekwentnie, w państwie, które powstało w wyniku rewolucji liberalno-burżuazyjnej, mianowicie w Belgii, posiadającej samodzielny byt państwowy od 1830 roku.
Liberalizm polityczny jako podstawa kształtowania się systemu administracji był silniejszy z natury rzeczy w tych krajach, które nie znały na przełomie XVIII i XIX w. autokratycznego systemu rządzenia. Właśnie instytucje polityczne i administracyjne Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych, w mniejszym stopniu Szwecji, stanowiły wzór dla propagatorów idei liberalnych.
Obok liberalizmu politycznego występował też w XIX w., tak jak w wieku poprzednim, liberalizm gospodarczy. Najmniejszy wpływ na klasyczną administrację XIX w. wywarły idee demokratyczne. Nie tylko autokratyzm, lecz również i liberalizm miał charakter niedemokratyczny, sprzeciwiał się bowiem dopuszczeniu do udziału w życiu publicznym najszerszych rzesz społeczeństwa. Liberałowie byli zwolennikami rządów elity - przede wszystkim elity pieniądza. Stąd też opowiadali się oni za,
z reguły wysokim, majątkowym cenzusem wyborczym. W XIX w. wybory, zarówno parlamentarne, jak i samorządowe, nie były więc powszechne. W ogóle nie brały w nich udziału kobiety, praw wyborczych była też pozbawiona większość mężczyzn. Niemniej jednak idee demokratyczne znajdowały okresowo odzwierciedlenie w instytucjach politycznych i administracyjnych. Poza Stanami Zjednoczonymi, gdzie idee demokratyczne aczkolwiek nie całkowicie demokratyczne - panowały od początku istnienia stanów i federacji, krajem, w którym demokratyzm wywarł większy wpływ na praktykę życia publicznego, była Francja. Demokratyczny charakter miała niewprowadzona w życie jakobińska konstytucja 1793 roku. Następna fala burżuazyjnego demokratyzmu nadeszła we Francji wraz z Wiosną Ludów. Konstytucja II Republiki Francuskiej z 1848 r. wprowadziła, jak się okazało na stałe, powszechne prawo wyborcze dla mężczyzn. Pod tym względem Francja stanowiła wówczas wyjątek. Upowszechnienie prawa wyborczego było bowiem w skali powszechnej zjawiskiem późniejszym. Nastąpiło ono przeważnie dopiero po I wojnie światowej. Francuski demokratyzm XIX w. w niewielkim tylko stopniu wpłynął na kształt administracji francuskiej, tradycyjnie już biurokratycznej. W innych krajach europejskich demokratyzm zaznaczył swój wpływ dopiero w następnym okresie, stapiając się wówczas z ideami liberalnymi.
3. Zadania administracji w ujęciu doktryn XIXw.
Wiek XIX bywa nazywany wiekiem liberalizmu. Idee liberalizmu gospodarczego, nie były w XIX w. jedynymi doktrynami, które odnosiły się do zakresu działania administracji. Co więcej, ideologowie liberalizmu gospodarczego rzadko posuwali się do postulowania konsekwentnego ograniczenia zadań państwa do "wojska, policji i sądów.
Po naukach fizjokratów teoretyczną podbudową liberalizmu stały się tezy klasycznej szkoły ekonomii politycznej, której założycielem był Szkot Adam Smith. Podstawowe dzieło Smitha Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów ukazało się już w 1776 r., jednakże jego tezy doczekały się powszechniejszego przyjęcia dopiero na początku XIX wieku. Smith oraz kontynuator jego myśli Anglik David Ricardo odrzucali naukę zarówno merkantylistów, jak i fizjokratów. Twierdzili oni, że źródłem bogactwa jest praca ludzka, niezależnie od tego, w jakim dziale produkcji znalazła ona zastosowanie. Nauczali również, że gospodarką kapitalistyczną rządzą obiektywne prawa ekonomiczne. Ingerencja państwa w dziedzinie gospodarczej - zawsze naruszająca reguły działania rynku.Dopuszczenie możliwości ingerencji państwa w pewne dziedziny życia społecznego i gospodarczego przewidywali także przedstawiciele tzw. ekonomii wulgarnej, która ukształtowała się w I połowie XIX wieku. Kontynuatorzy i komentatorzy Smitha i Ricardo, przede wszystkim Francuz Jean-Baptiste Say, uprościli ekonomię klasyczną, odchodząc w ten sposób od strukturalnej analizy gospodarki kapitalistycznej, upowszechniając jednak zarazem ideologię wolnego rynku, niepozbawionego jednak interwencji państwa.
Dopiero w połowie XIX w. zaczęto głosić konsekwentne programy liberalizmu gospodarczego i społecznego, które wykluczały możliwość podejmowania przez państwo jakiejkolwiek działalności w sferze gospodarczej i społecznej. Według tych programów życie społeczeństwa powinno być zorganizowane na zasadach wolnokonkurencyjnych i rynkowych. Tego rodzaju poglądy kształtowały się między innymi pod wpływem darwinizmu społecznego, czyli przeniesienia darwinowskiej teorii ewolucji i walki o byt na teren życia społecznego. Najgłośniejszym z konsekwentnych liberałów gospodarczych był Anglik Herbert Spencer, którego poglądy w tej dziedzinie, mało popularne w jego ojczyźnie, spotkały się z entuzjastycznym przyjęciem w USA.
Konsekwentny liberalizm gospodarczy nie wyparł jednak związanego z tradycjami klasycznej ekonomii politycznej przekonania o potrzebie określonego "wykroczenia" przez państwo poza "wojsko, policję i sądy". Przeciwnie, przekonanie to pogłębiało się i na ogół katalog dopuszczalnych interwencji państwa był II połowie XIX w. szerszy niż w pierwszej połowie stulecia. Niektórzy z liberałów, jak np. Anglik John Stuart Mili, tak dalece rozszerzyli ów katalog, iż zbliżali się pod tym względem do myśli socjalistycznej. Tak zwany socjalizm brytyjski, ideologia powstałej w 1900 r. Partii Pracy, miał wiele wspólnego z ideologią liberalizmu. Jego źródłem były różnorodne idee, dalece odbiegające od marksizmu, przede wszystkim reformistyczne koncepcje Towarzystwa Fabianów, założonego w 1894 r. Fabianie starali się łączyć wątki liberalne i socjalistyczne sprowadzając te ostatnie do tzw. socjalizmu municypalnego.
Aczkolwiek doktryny liberalne były najbardziej reprezentatywnym nurtem politycznej i ekonomicznej myśli burżuazyjnej XIXw., współistniały one przez cały czas z innymi kierunkami. Z jednej strony zwalczały je różnego rodzaju doktryny reakcyjne między innymi uzasadniające potrzebę państwa policyjnego. Doktryny te najsilniej przejawiały się w Rosji, gdzie aż do 1905 r. były one zgodne i z założeniami ustroju, i z praktyką. Drugiej strony tezy liberalizmu gospodarczego były od początku XIX w. krytykowane przez tych, którzy oczekiwali od państwa aktywnego oddziaływania na rozwój życia gospodarczego i społecznego. Wyrażali oni przekonanie, że wolność gospodarcza i intelektualna jest potrzebna, lecz nie powinna ona stać na przeszkodzie w inicjowaniu przez państwo wzrostu gospodarczego.
Tego rodzaju poglądy głosił w napoleońskiej i ponapoleońskiej Francji Jean-Antoine Chaptal, a w Księstwie Warszawskim profesor Szkoły Prawa i Administracji Wawrzyniec Surowiecki, wyprzedzili i niejako zapowiedzieli narodziny tzw. narodowej szkoły ekonomii politycznej w Niemczech. Jej twórca, Fryderyk List głosił, że liberalizm ekonomii klasycznej nie odpowiada interesom krajów słabiej rozwiniętych.
Aktywna działalność administracji w sferze gospodarczej i społecznej należała też do założeń dziewiętnastowiecznych nauk administracyjnych. W kształtowaniu się nauki prawa administracyjnego w kręgu doktryny niemieckiej poważną rolę odegralo dzielo profesora uniwersytetów w Tubingen i w Heidelbergu Roberta von Mohla. Wprowadzało ono do szerszego obiegu pojęcie "państwa prawnego" - jedno z kluczowych pojęć klasycznej nauki prawa administracyjnego w kręgu niemieckiej kultury prawnej i prawniczej.
Twórcą nowoczesnej nauki administracji był działający gównie w Austrii uczony pochodzenia duńskiego Lorenz von Stein nauczał, że współczesne mu państwo było nie tylko państwem prawnym, lecz również państwem społecznym, socjalnym, bowiem jeden z jego podstawowych obowiązków stanowiło sprzyjanie postępowi ekonomicznemu i społecznemu jednostek i zbiorowości. "Miarę siły i aktywności państwa" stanowiła dla Steina administracja publiczna. Właśnie administracja miała, jego zdaniem, odegrać wiodącą rolę w kształtowaniu przyszłości. Podobnie pisał polski konstytucjonalista i administratywista, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego Franciszek Ksawery Kasparek "państwo musi być zarówno państwem prawnym, jak państwem policyjnym"
Z kolei przedstawiciele nauki prawa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. z reguły wyrażali pogląd - typowy dla panującego wówczas pozytywizmu prawniczego - że dopuszczalne jest każde działanie administracji, byle by było ono podejmowane w ramach, albo lepiej, na podstawie przepisów prawa. Uważali oni, że nie ma żadnych reguł, żadnych zewnętrznych norm np. norm prawa natury, które by mogły ograniczać ustawodawcę.
W sprzeczności z ideami liberalizmu gospodarczego pozostawały doktryny, które poddawały krytyce ustrój kapitalistyczny i postulowały stworzenie nowego ustroju społecznego, w którym podstawowe środki produkcji byłyby oddane pod kontrolę społeczeństwa i wykorzystane w celu racjonalnego zaspokojenia jego potrzeb. Doktryny te, których punktem wyjścia były potrzeby społeczeństwa, a nie wolność jednostki, określano w XIX w. nazwą socjalizm.
Myśl socjalistyczna była w XIX w. bardzo zróżnicowana. Najpierw ukształtował się socjalizm nazwany przez twórców marksizmu utopijnym, który przybierał różne postacie. cztery jego nurty.
Jeden z nich, reprezentowany przede wszystkim przez Claude-Henri de Saint-Simon, podkreślał potrzebę gruntownej racjonalizacji procesów produkcji i przekazania kierownictwa nowego "społeczeństwa przemysłowego" uczonym-technikom. Był to, zatem program zasadniczej reorganizacji państwa, zapowiadającej zresztą pewne wątki współczesnej myśli technokratycznej, ale nie program jego likwidacji.
Przeciwne stanowisko zajmowali twórcy anarchizmu, ideologii negującej potrzebę istnienia państwa, a więc i jego administracji. Pierwszym z nich był Pierre-Joseph Proudh. Wolność jednostki, która była dla anarchistów, tak jak dla liberałów, dobrem najwyższym, mogła być, ich zdaniem, zapewniona jedynie przez oparcie organizacji społeczeństwa na wolnych, w pełni samorządnych grupach społecznych: grupach wytwórców lub grupach terytorialnych.
Trzeci kierunek, który stworzył Louis-Auguste BIanqui, kładł nacisk na przejęcie władzy siłą i na ugruntowanie rewolucyjnych przemian drogą terroru, centralizmu i dyktatury. Społeczna strona, rewolucji miała dla przedstawicieli tego kierunku o wiele mniejsze znaczenie. W rezultacie, blankizm opowiadał się za administracją wszechobecną, scentralizowaną i reglamentacyjną, podczas gdy saint-simonizm skupiał się na działaniu w formach niewładczych, a przede wszystkim na zarządzaniu gospodarką.
Czwarty nurt, stworzony przez Ferdynanda Lassalle, wybitnego działacza niemieckiego ruchu robotniczego, w ogóle nie dążył do zmiany istoty tej administracji, która działała w jego czasach. Lassalczycy wysuwali program, który określano jako "królewsko-pruski socjalizm państwowy": nowy ustrój, oparty na robotniczych zrzeszeniach wytwórczych, miał być wprowadzony dzięki pomocy króla i rządu, kierujących się, jak całe państwo, dobrem powszechnym.
Od 1848 r. umacniał się kierunek nazywający się socjalizmem naukowym, stworzony przez Karola Marksa i Fryderyka Engelsa w drodze przewartościowania i syntezy dorobku różnych tendencji socjalizmu utopijnego, klasycznej ekonomii politycznej oraz Filozofii wybitnego niemieckiego uczonego Georga Wilhelma Fryderyka Hegla, który w dziedzinie nauk politycznych dał się poznać jako zwolennik silnego państwa. Kierunek ten zwykło się nazywać marksizmem. Stopniowo odgrywał on coraz większą rolę w kształtującym się ruchu robotniczym.
Socjalizm był ideologią antykapitalistyczną. Nie było to jednak przeszkodą w jego wielokierunkowym oddziaływaniu na instytucje państwa kapitalistycznego
5. Podstawowe formy decentralizacji administracji XXw.
Obóz liberalizmu politycznego starał się zwalczać system administracji opartej na scentralizowanej administracji biurokratycznej. Ideałem liberałów była decentralizacja administracji - określenie to było w użyciu już w I połowie XIX w. - którą coraz częściej ujmowano jako nadanie niższym organom administracji określonego stopnia prawnej samodzielności wobec organów wyższych. Decentralizacja oznacza ograniczenie więzów zależności służbowej i, na ogół, osobowej. Organom wyższym przysługują wobec jednostek zdecentralizowanych jedynie uprawnienia nadzorcze. Decentralizacja różni się od dekoncentracji, która tak samo polega na przenoszeniu zadań w dół, lecz nie łączy się z ograniczaniem zależności od organów wyższych. Dekoncentracja z natury rzeczy dotyczy administracji scentralizowanej, jej przykładem może być przekazanie określonych kompetencji wojewody starostom.
W praktyce XIX w. podstawową, często prawie wyłączną, formą decentralizacji był samorząd. Inne, bowiem formy decentralizacji, przedsiębiorstwo, wyodrębnione dopiero po I wojnie światowej, albo nie odgrywały znaczniejszej roli Tak, więc poruczanie lub zlecanie zadań administracji państwowej, co poza samorządem mogło w praktyce dotyczyć stowarzyszeń, miało - nie biorąc pod uwagę samorządu – nader ograniczony charakter.
Ostatnią klasyczną formą decentralizacji był zakład, rozumiany jako państwowa jednostka organizacyjna powołana do prowadzenia działalności niegospodarczej i rozliczająca się z budżetem brutto, to znaczy i wpływami, i wydatkami - obie te cechy różniły ją od przedsiębiorstwa - lecz tak samo jak przedsiębiorstwo wyposażona w osobowość prawną. Jedną z istotnych cech zakładu stanowi władztwo zakładowe - poddanie wszystkich użytkowników zakładu regulaminowi zakładowemu, a w jego ramach poleceniom organów zakładu. Formę tę znano w XIX w. - przybierały ją np. szkoły wyższe, muzea, biblioteki, szpitale. Prawna samodzielność zakładu była jednak niewielka.
Wracając do samorządu, można go określić, jako samodzielne i zasadniczo niezależne zawiadywanie przez grupy obywateli swoimi sprawami - zawiadywanie, które polega na wykonywaniu funkcji administracji publicznej. Samorząd dzielono w klasycznej teorii na zakładowy i korporacyjny. Grupa obywateli, stanowiąca podstawę samorządu zakładowego, nie była związana osobnym stosunkiem członkowskim. Punktem wyjścia tego typu samorządu było istnienie materialnych bądź finansowych środków, służących działalności o określonym celu, podejmowanej w instytucjonalnych ramach zakładu. Przykładem samorządu zakładowego może być bardzo starej daty samorząd uniwersytecki. Punktem wyjścia samorządu korporacyjnego było z kolei członkostwo określonej korporacji, związku obywateli. W odróżnieniu od dobrowolnych stowarzyszeń było to członkostwo przymusowe. Obywatel stawał się "członkiem" związku samorządowego automatycznie z mocy prawa, gdy spełniał określone przez prawo warunki, np. wykonywał określony zawód czy też zamieszkiwał na określonym obszarze. Jedną z cech samorządu korporacyjnego była jego podmiotowość publicznoprawna, przejawiająca się także w odrębnym prawie własności.
Samorząd korporacyjny, któremu przypadła nieporównanie większa rola niż samorządowi zakładowemu, dzielono z kolei na terytorialny i specjalny. Samorząd terytorialny miał charakter powszechny, obejmował, bowiem wszystkich obywateli zamieszkałych na terenie określonej jednostki podziału terytorialno - administracyjnego. Natomiast samorząd specjalny obejmował osoby czynne w danej gałęzi gospodarki (samorząd gospodarczy: przemysłowo-handlowy, rolniczy, rzemieślniczy) bądź wykonujące określony zawód (samorząd zawodowy: lekarski, adwokacki itp.). Największe znaczenie miał samorząd terytorialny, zwany też powszechnym, skupiał on bowiem wszystkich obywateli. Duże znaczenie miał też samorząd gospodarczy, który obejmował klasy posiadające, a na ogół także klasy pośrednie. Obydwa te typy samorządu ukształtowały się w XIX w., stając się podstawowymi formami udziału obywateli w administrowaniu, a zarazem podstawowymi formami decentralizacji administracji
Samorząd gospodarczy kształtował się w pierwszej połowie XIX wieku. Przybierał wówczas postać terytorialnych izb handlowo – przemysłowych, które występowały już w konstytucyjnym Królestwie Polskim. Izby uczestniczyły w podejmowaniu decyzji dotyczących życia gospodarczego. Następnie zaczęto powoływać do życia także izby rzemieślnicze oraz izby rolnicze. W Drugiej Rzeczypospolitej, po unifikacji samorządu gospodarczego, która miała miejsce w latach 1927 - 1929, działały izby przemysłowo-handlowe, izby rolnicze oraz izby rzemieślnicze. Izby przemysłowo-handlowe oraz izby rolnicze powoływała Rada Ministrów, a izby rzemieślnicze były powoływane przez ministra przemysłu i handlu. Samorząd zawodowy był w Drugiej Rzeczypospolitej reprezentowany przez następujące izby: adwokackie, notarialne, lekarskie, lekarsko-dentystyczne, aptekarskie i lekarsko-weterynaryjne. Zawody medyczne miały, tak zresztą jak i adwokatura reprezentację nie tylko terytorialną, ale i ogólnokrajową. Stanowiły ją naczelne izby: lekarska, lekarsko-dentystyczna i lekarsko-weterynaryjna
oraz Naczelna Rada Aptekarska. Izby miały organy uchwalające (walne zebranie, ogólne zebranie radców lub rada), organy zarządzające (zarządy), komisje rewizyjne oraz, co stanowiło ich cechę charakterystyczną, sądy dyscyplinarne, jako że czuwały nad prawidłowym wykonywaniem danego zawodu.
O decentralizacji administracji można mówić tylko tam, gdzie przedtem występował system centralistyczny. Decentralizacja była przecież ograniczeniem centralizmu.
6. Podstawowe cechy różniące administracje publiczną i prywatną.
w XX w. dochodzi do poważnego zbliżenia administracji publicznej i szeroko rozumianej administracji prywatnej. Przez administrację prywatną należy rozumieć przede wszystkim aparat zarządzania przedsiębiorczością prywatną. .
Do końca XX wieku ogromna większość przedsiębiorstw obywała się bez osobnej, rozbudowanej administracji. Kapitalizm wolnokonkurencyjny opierał się, bowiem na stosunkowo dużej liczbie przedsiębiorstw tzw. rodzinnych, zarządzanych zasadniczo przez właścicieli i członków ich rodzin, a prowadzących mało zróżnicowaną działalność. Wyjątek stanowiły jedynie większe banki oraz spółki kolejowe, a w niektórych krajach także uprzywilejowane kompanie kupieckie. Wyjątkiem była również wielka własność ziemska. Jej osobny aparat zarządu miał zresztą stare tradycje. W II połowie XVIII w. dokonano w wielkich latyfundiach Rzeczypospolitej usprawnień organizacyjnych i reform gospodarczych, które nawiązywały w pewnym stopniu do absolutyzmu oświeconego. "państwa magnackie" - jak je zresztą wówczas nazywano - były bliskimi odpowiednikami monarchii absolutnej; ich właściciele dysponowali także uprawnieniami administracyjnymi, co tym bardziej podkreślało ówczesny związek pomiędzy administracją publiczną i prywatną.
W latach osiemdziesiątych XIX w. zaczął się, jak o tym wspomniano, rozwój wielkich przedsiębiorstw, prowadzących coraz bardziej wielostronną i skomplikowaną działalność. Wraz z ich rozwojem rozwijał się zawodowy aparat administracji prywatnej. Przedsiębiorstwem coraz częściej nie zarządzał już bezpośrednio właściciel, a nawet i nie najpoważniejszy akcjonariusz, bowiem wielkie przedsiębiorstwa przybierały najczęściej formę spółek akcyjnych. Decyzje bieżące, a z czasem także decyzje strategiczne przejmowali zawodowi menedżerowie, kierujący skomplikowanym aparatem zarządzania. Początkowo podstawą działania administracji oligopoli był system kierownictwa scentralizowanego. Wraz ze zróżnicowaniem sfery działalności monopoli, ale też i rozwojem nauk administracyjnych, dochodziło - w Stanach Zjednoczonych już od lat dwudziestych XX w. - do stopniowej decentralizacji systemu zarządzania poprzez podział przedsiębiorstw na stosunkowo samodzielne oddziały. Prawdziwy przełom w dziedzinie decentralizacji nastąpił jednak dopiero w latach pięćdziesiątych. Jedną z form decentralizacji jest tworzenie struktur holdingowych. Na przełomie XIX i XX w. zarysowały się również inne postacie najszerzej rozumianej administracji prywatnej: stały aparat masowych organizacji politycznych, najwcześniej partii socjaldemokratycznych, oraz aparat najpoważniejszych grup interesów, między innymi związków zawodowych.
Wszystkie te postacie administracji prywatnej miały wiele cech wspólnych z administracją publiczną. Cechy te wynikały ze wspólnego opierania się na systemie biurokratycznym. Nawet ewolucja organizacji oligopoli odzwierciedlała w pewnym stopniu rozwój administracji publicznej, która najpierw była silnie scentralizowana i skoncentrowana, później jednak poddała się pewnej decentralizacji i dekoncentracji.
Wspólne obu typom administracji są również techniki działania.
Wreszcie między oboma typami występuje stały przepływ ludzi - najpoważniejsze znaczenie ma oczywiście obustronny przepływ kadr kierowniczych - i przepływ idei. Przez cały okres kapitalizmu monopolistycznego krytykowano administrację publiczną za nienadążanie za rozwojem administracji prywatnej. W okresie międzywojennym, przynajmniej do czasów wielkiego kryzysu, nawoływano do industrializacji administracji publicznej, to jest do oparcia jej na wzorach organizacyjnych wypracowanych przez wielki przemysł. Nawoływania te przyniosły określone skutki, zwłaszcza w postaci usamodzielnienia przedsiębiorstw państwowych, czyli komercjalizacji.
Ogólnie jednak były one - i są – nietrafne. Wystąpiło to szczególnie w USA, gdzie aparat państwowy zawsze o wiele elastyczniej niż w Europie podchodził do problemu struktur organizacyjnych. Inny był cel działania obu typów administracji. Administracja publiczna działała w interesie publicznym - który może mieć charakter bardziej ogólnonarodowy lub bardziej dotyczący klasy rządzącej, w tym ostatnim przypadku jednak traktowanej jako całość; to głównie z tego powodu wyróżnia się "zarządzanie publiczne”. Administracja prywatna służy natomiast partykularnym podmiotom gospodarczym, grupom politycznym, grupom interesów, a jej celem w działalności gospodarczej jest osiągnięcie odpowiedniego zysku, a w innych natomiast sferach zaspokojenie odpowiednich interesów partykularnych.
W związku z tym administracja publiczna nie może brać pod uwagę tylko kryterium sprawności działania czy wąsko, technicznie ujmowanej racjonalności decyzji. Co najmniej takie samo znaczenie mają, lub przynajmniej powinny mieć, w jej działaniu kryteria polityczne, między innymi to, co można nazwać racjonalnością społeczną. Decentralizacja przez samorząd jest z natury rzeczy specjalnością administracji publicznej, a pewien tylko jej odpowiednik, mianowicie włączanie pracowników do współzarządzania przedsiębiorstwami prywatnymi, znane od końca I wojny światowej, pozostaje wciąż bardziej w sferze postulatów niż rzeczywistości. Z drugiej jednak strony aparat administracji publicznej rzadko znajduje się pod tak skoncentrowanym naciskiem zewnętrznym, jaki na pracodawców potrafią wywrzeć współcześnie związki zawodowe. Inaczej jest gdy w roli pracodawcy występuje państwo. W XX w. pracownicy państwowi, przynajmniej działów usługowych i technicznych, uzyskali bowiem prawo do zrzeszania się, a często i prawo do strajku.
Po trzecie od czasów państwa prawnego, administracja publiczna działa w ramach, a w sprawach dotyczących praw obywateli wprost na podstawie przepisów prawa. Przesądza to w dużym stopniu zarówno o trybie jej działania, między innymi o koniecznym sformalizowaniu, jak i o potrzebie rozbudowy systemu kontroli prawnej strony jej działalności, między innymi przez sądownictwo administracyjne.
ORGANIZACJA ORGANÓW NACZELNYCH W EUROPIE XIX – GO WIEKU
1.Klasyczne instytucje administracji XIX w
Przełom XVIII i XIX w. był okresem głębokich reform administracji centralnej w wielu krajach. Pierwsza przeprowadziła takie reformy rewolucyjna Francja. W 1791 r. dokonano we Francji systematycznego i wyczerpującego podziału zadań miedzy resorty administracji. Do tej pory nie było tu, ministra spraw wewnętrznych. W 1791 r. zreorganizowano resorty, które istniały już wcześniej:
spraw zagranicznych, spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu oraz kolonii i marynarki, a także zorganizowano resort spraw wewnętrznych. Zadaniem nowego resortu było nie tylko czuwanie nad utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego, lecz również sprawowanie nadzoru nad administracją terytorialną (zorganizowaną wówczas w sposób samorządowy), a także zajmowanie się wszystkimi tymi sprawami, które uważano za nie nadające się do włączenia do zakresu działania pierwszych pięciu resortów. Tak więc to resort spraw wewnętrznych zajął się większością spraw życia gospodarczego — dzieląc się tu jednak odpowiedzialnością z resortem skarbu — oraz życia społecznego, Wymienić tu trzeba np. administracją stosunków gospodarczych, komunikację, naukę i oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, sprawy kultury i sztuki.
Francuski podział resortowy stał się wzorem dla prawie wszystkich krajów kontynentu europejskiego. Wyeliminowanie resortu kolonii i marynarki dało nawet podział zwany w XIX w. klasycznym, który znajdował zastosowanie w wielu państwach początku XIX w., np. w Prusach w latach 1807-1813. Wiele państw odbiegało od tego wzoru tylko w szczegółach. W Księstwie Warszawskim i w konstytucyjnym Królestwie Polskim nie było resortu spraw zagranicznych ze względu na to, że oba te państwa znajdowały się w stosunku unii z innymi państwami, które reprezentowały je na forum międzynarodowym:
Księstwo w unii z Saksonią, Królestwo z Rosją. ,,Klasyczne” zadania resortu spraw wewnętrznych były tam podzielone między dwa resorty: w Księstwie obok resortu spraw wewnętrznych był resort policji, a w Królestwie istniały obok siebie resort spraw wewnętrznych i policji oraz resort wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dodać trzeba, że za czasów Lubeckiego resort którym on kierował, to jest resort przychodu i skarbu, przejął od resortu spraw wewnętrznych i policji większość spraw gospodarczych.
Później liczba resortów stopniowo rosła, często podwajając się w ciągu XIX wieku. Nowe resorty powstawały z reguły przez wyłączenie z resortu spraw wewnętrznych takich kompleksów spraw, które osiągały odpowiednio dużą rangę społeczną, a zarazem stawały się odpowiednio skomplikowane. W ten sposób powstawały takie resorty jak: oświaty, przemysłu i handlu, rolnictwa czy robot publicznych — ten ostatni na ogól zajmował się głównie kolejami. Powstawanie nowych resortów było w dużym stopniu dowodem i miarą rozwoju zadań administracji, aczkolwiek czasem wynikało z przyczyn wyłącznie politycznych, które odegrały szczególną rolę w stosunku do resortu wyznań i oświecenia.
Dotychczasowe ,,klasyczne” resorty funkcjonowały nadal —z tym że zadania resortu spraw wewnętrznych ograniczały się stopniowo do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz do kierowania administracją terytorialną. W XIX w. doszło do zawężenia znaczenia policji, ale zarazem do ukształtowania się nowoczesnych służb ochrony porządku publicznego, zorganizowanych w sposób zbliżony do wojskowego. Pierwszeństwo pod tym wzglądem przypadło Francji, która organizowała tak rozumianą policję od 1798 r.; szczególną rolę odegrał w tej dziedzinie Napoleon I i jego minister policji Joseph Fouché. Nowoczesną służbę policyjną wprowadzono także w Anglii, poczynając od 1829 roku. Policja nie została tam jednak scentralizowana I znajdowała się pod kierunkiem organów samorządu hrabstw.
Reformy podziału resortowego na wzór francuski nie przeprowadzono w początku XIX w. w żadnej z największych ówczesnych republik w dawnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii dopiero niewiele wcześniej upowszechniła się zasada rzeczowego, a nie terytorialnego, podziału zadań w obrąbie aparatu centralnego. Podział ten nie był jednak systematyczny. Od 1782r. istniał w Wielkiej Brytanii urząd sekretarza stanu do spraw wewnętrznych, jednakże jego zadania były nieporównanie węższe od zadań ministra spraw wewnętrznych w klasycznym podziale kontynentalnym. W ogóle w I połowie XIX w. stworzono w Anglii wiele jak gdyby małych resortów, które miały zajmować się sprawami nowo podejmowanymi przez państwo, jak zdrowie publiczne, opieka społeczna, koleje. Dopiero w II połowie XIX w. wprowadzono kilka nowoczesnych resortów, takich jak resort rolnictwa (1883), resort administracji terytorialnej (1888) czy resort szkolnictwa (ostatecznie 1899)
Administracja federalna USA składała się początkowo z trzech resortów: spraw zagranicznych, wojny i skarbu, do których szybko doszedł resort marynarki. W ciągu XIX w. dodano dalsze cztery resorty: poczty i sprawiedliwości, których zalążki istniały od początku administracji federalnej, spraw wewnętrznych, którego zadania były dość ograniczone, oraz resort rolnictwa.
Administracja szwedzka nawiązała w XIX w., tak jak i zresztą w wieku XX, do dawniejszych tradycji. Podział resortowy nawiązywał więc do podziału zadań, który przeprowadzono w 1634 r. między kolegiami, ówczesnymi ministerstwami, choć w miarę powstawania nowych urzędów centralnych podział stawał się coraz bardziej skomplikowany. Szwecje od dawna cechował szczególnie daleko posunięty personalny rozdział między rządem a administracją centralną. Podział ten nie byt w XVIII w. zjawiskiem wyjątkowym, jednakże w początku X1X w. te kraje, które go stosowały, ostatecznie go zarzuciły
W całej Europie upowszechniała się zasada, na wzór rozwiązania francuskiego z 1791 r., że na czele resortów winni stać ministrowie, którzy odgrywają podwójną rolę: są członkami organu rządowego, rady ministrów, biorą udział w podejmowaniu ważnych decyzji państwowych, i są naczelnymi organami administracji.
Przewodniczącymi rad ministrów początkowo byli monarchowie. Stopniowo wycofywali się oni, najwcześniej w Wielkiej Brytanii, z udziału w zebraniach zespołu ministrów. Tym samym kształtował się urząd przewodniczącego rady ministrów, czyli premiera. Premier z reguły kierował jednym z resortów i na ogół dopiero w XX w. zaczął skupiać się wyłącznie na kierowaniu pracami rządu, dysponując w tym celu osobnym aparatem wykonawczym .
Także w Polsce, która w czasach stanisławowskich praktykowała system personalnego rozdziału rządu i administracji, system ten potem zarzucono. W Księstwie Warszawskim, a następnie w Królestwie Polskim szefowie resortów administracji—ministrowie byli bowiem członkami organu rządowego: w Księstwie Rady Ministrów, w Królestwie Rady Administracyjnej. Radzie Ministrów Księstwa przewodniczył osobny prezes. Natomiast przewodniczącym Rady Administracyjnej był z urzędu namiestnik Królestwa, poza latami 1826-1830, gdy sama Rada wykonywała kolegialne funkcje namiestnika, oraz okresem powstania listopadowego i miesiącami następującymi po jego upadku, gdy nie było ani namiestnika, ani Rady Administracyjnej.
W Szwecji jednak nic się w systemie rozdziału rządu i administracji nie zmieniło. Wprawdzie w 1841 r. dokonano tam resortowego podziału zadań pomiędzy członków Rady Stanu, jednakże podział ten odnosił się wyłącznie do referowania Radzie spraw. Resortowi członkowie Rady Stanu nie uzyskali zwierzchnictwa nad urzędami centralnymi, które podlegają dotąd Radzie Stanu jako całości, a nie jej poszczególnym członkom. Reforma 1841 r. oznaczała tylko jak gdyby upodobnienie systemu szwedzkiego do rozwiązania znanego nam z Konstytucji 3 Maja.
Poczynając od pierwszej konstytucji, wydanej w 1791 r., we Francji uchwalono do dziś 15 konstytucji. Konstytucjonalizm, choćby sankcjonujący władzę jednostki - Napoleona l, potem Napoleona III w latach 1852-1870 - stał się od tego czasu podstawą ustroju kraju. Uchwaloną na początku rewolucji, w 1789 r. Deklarację Praw Człowieka Obywatela, która formułowała podstawowe prawa i wolności obywatelskie, uważa się za obwiązującą również współcześnie. Szczególnie trwałe okazały się zapoczątkowane w okresie rewolucji, a rozbudowane przede wszystkim za rządów Napoleona l, instytucje sądowe i administracyjne. Administracja francuska działa do dzisiaj w ramach, które wytyczył jej Napoleon.
Okres rządów Napoleona I charakteryzował się licznie przeprowadzonymi reformami wewnętrznymi. Do najważniejszych należały: reforma administracji lokalnej, sądownictwa i kodyfikacja prawa. Nową administrację wprowadzała ustawa z 17 lutego 1800 roku. Cała administracja oparta została na zasadach: centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, i zasadzie jednoosobowości. Wprowadzono podział kraju na: departamenty – na czele stał prefekt, mianowany na czas nieoznaczony, któremu podlegała niemal cała administracja. Przy prefekcie utworzono radę prefekturalną do której należało sądownictwo administracyjne I instancji. Ponadto działała w departamencie rada departamentalna jako organ doradczy i uchwalający. okręgi – na czele stał podprefekt, podległy służbowo prefektowi. U jego boku działała rada okręgowa. kantony oraz gminy- na czele stał mer. Do pomocy miał radę gminną ( municypalną). Zlikwidowany został wówczas trwale podział kompetencji na poruczone i własne.
Napoleon Bonaparte w dużym stopniu zmienił system naczelnych organów państwowych. Jednak jego rozwiązania nie były trwałe, poza jednym – zasady jednoosobowego kierownictwa .
W celu zasięgnięcia opinii N. Bonaparte powoływał ministrów, którzy stali na czele resortów i na zasadzie wyłączności podejmowali decyzje w sprawach należących do resortu. Ministrowie nie tworzyli żadnego organu kolegialnego, żadnej Rady Ministrów. Odpowiadali tylko przed cesarzem. Za naruszenie mogli być ewentualnie postawieni przed sądem specjalnego trybunału.
Podstawową zaletą takiego rozwiązania (monokratyczności) była możliwość szybkiego podejmowania decyzji, a więc sprawność działania oraz jasne określenie, kto odpowiada za podjętą decyzję.
Za wadę uważano i nadal uważa się możliwość podejmowania decyzji arbitalnych, a więc dowolnych..
Narzędziami władzy były:
Ř Senat;
Ř Rada Stanu;
Ř Rada Prywatna.
Rada Stanu pomagała cesarzowi w przygotowywaniu projektów ustaw.
Cesarz Napoleon I jako jedynowładca i dyktator osobiście sprawował (niezależnie od uprawnień ustawodawczych) władzę wykonawczą. Skupił on całą władzę w swoich rękach.
W celu zasięgnięcia opinii powoływał ministrów. Stali oni na czele resortów i na zasadzie wyłączności podejmowali decyzje w sprawach należących do resortu.
Napoleon Bonaparte upowszechnił w administracji zasadę jednoosobowości, zwaną także zasadą monokratyczności.
Podstawową zaletą jednoosobowego kierownictwa była możliwość szybkiego podejmowania decyzji, a więc sprawność działania. Jasne też było kreślone – kto odpowiada za podjętą decyzję.
Wadą tego systemu była możliwość podejmowania decyzji arbitalnych, a więc dowolnych
2. Wpływ dróg przejścia od monarchii absolutnej do formacji kapitalistycznej na kształtowanie się narodowych modeli administracji.
Polityczno-ustrojowymi podstawami klasycznej administracji XIXw. były przede wszystkim: autokratyzm i liberalizm.
Autokratyzm, czyli system rządów jednostki, stanowił punkt wyjścia rozwoju administracji typu burżuazyjnego w krajach pruskiej drogi do kapitalizmu. Reformy administracyjne, które wprowadzono w nich z reguły na początku XIX w. miały przecież miejsce jeszcze w czasach monarchii absolutnej. Polegały one na racjonalizacji biurokratycznej administracji utrwalonej w wieku poprzednim. Autokratyczny system władzy stanowił jednak polityczno-ustrojową przesłankę kształtowania administracji nie tylko w krajach położonych na wschód od Łaby. Wystąpił on również w kraju, na którym starały się w sporej mierze wzorować Prusy czy Rosja - w napoleońskiej Francji. Kolejne konstytucje Francji owego czasu: konstytucja Konsulatu z 1799 r. i konstytucja Cesarstwa z 1804 r. w nikłym stopniu ograniczały władzę Napoleona Bonaparte jako pierwszego konsula, a następnie cesarza Francuzów. Napoleon I, rządzący autokratycznie, mógł, więc zorganizować administrację w sposób, który mu odpowiadał najbardziej - skrajnie biurokratyczny.
Tylko w niektórych dawnych republikach autokratyzm nie był punktem wyjścia rozwoju dziewiętnastowiecznej administracji. Poza Stanami Zjednoczonymi, nie wpływał on na ukształtowanie systemu administracji Wielkiej Brytanii czy Szwecji, Niektóre dawne republiki, jak Holandia, upodobniły się w początku XIX w. do państw autokratycznych i wraz z nimi przechodziły ewolucję od bliskiej absolutyzmowi formy monarchii ograniczonej do formy monarchii konstytucyjnej
Na właściwą autokratyzmowi administrację zbiurokratyzowaną nałożyły się w ciągu XIX w. instytucje, których wprowadzenie postulował obóz liberalizmu politycznego, wyrażający interesy większości burżuazji Były to: konstytucjonalizm i związane z nim gwarancje praw i wolności obywatelskich oraz odpowiedzialność rządu przed parlamentem - najpierw konstytucyjna, dopiero z biegiem, czasu, na wzór Wielkiej Brytanii, także polityczna, jak również instytucje odnoszące się do administracji, przede wszystkim samorząd terytorialny i sądownictwo administracyjne. Te postulaty liberalne zaczęto na ogół realizować po Wiośnie Ludów 1848r. Już wcześniej wcielano je w życie, i to konsekwentnie, w państwie, które powstało w wyniku rewolucji liberalno-burżuazyjnej, mianowicie w Belgii, posiadającej samodzielny byt państwowy od 1830 roku.
Liberalizm polityczny jako podstawa kształtowania się systemu administracji był silniejszy z natury rzeczy w tych krajach, które nie znały na przełomie XVIII i XIX w. autokratycznego systemu rządzenia. Właśnie instytucje polityczne i administracyjne Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych, w mniejszym stopniu Szwecji, stanowiły wzór dla propagatorów idei liberalnych.
Obok liberalizmu politycznego występował też w XIX w., tak jak w wieku poprzednim, liberalizm gospodarczy. Najmniejszy wpływ na klasyczną administrację XIX w. wywarły idee demokratyczne. Nie tylko autokratyzm, lecz również i liberalizm miał charakter niedemokratyczny, sprzeciwiał się bowiem dopuszczeniu do udziału w życiu publicznym najszerszych rzesz społeczeństwa. Liberałowie byli zwolennikami rządów elity - przede wszystkim elity pieniądza. Stąd też opowiadali się oni za,
z reguły wysokim, majątkowym cenzusem wyborczym. W XIX w. wybory, zarówno parlamentarne, jak i samorządowe, nie były więc powszechne. W ogóle nie brały w nich udziału kobiety, praw wyborczych była też pozbawiona większość mężczyzn. Niemniej jednak idee demokratyczne znajdowały okresowo odzwierciedlenie w instytucjach politycznych i administracyjnych. Poza Stanami Zjednoczonymi, gdzie idee demokratyczne aczkolwiek nie całkowicie demokratyczne - panowały od początku istnienia stanów i federacji, krajem, w którym demokratyzm wywarł większy wpływ na praktykę życia publicznego, była Francja. Demokratyczny charakter miała niewprowadzona w życie jakobińska konstytucja 1793 roku. Następna fala burżuazyjnego demokratyzmu nadeszła we Francji wraz z Wiosną Ludów. Konstytucja II Republiki Francuskiej z 1848 r. wprowadziła, jak się okazało na stałe, powszechne prawo wyborcze dla mężczyzn. Pod tym względem Francja stanowiła wówczas wyjątek. Upowszechnienie prawa wyborczego było bowiem w skali powszechnej zjawiskiem późniejszym. Nastąpiło ono przeważnie dopiero po I wojnie światowej. Francuski demokratyzm XIX w. w niewielkim tylko stopniu wpłynął na kształt administracji francuskiej, tradycyjnie już biurokratycznej. W innych krajach europejskich demokratyzm zaznaczył swój wpływ dopiero w następnym okresie, stapiając się wówczas z ideami liberalnymi.
3. Zadania administracji w ujęciu doktryn XIXw.
Wiek XIX bywa nazywany wiekiem liberalizmu. Idee liberalizmu gospodarczego, nie były w XIX w. jedynymi doktrynami, które odnosiły się do zakresu działania administracji. Co więcej, ideologowie liberalizmu gospodarczego rzadko posuwali się do postulowania konsekwentnego ograniczenia zadań państwa do "wojska, policji i sądów.
Po naukach fizjokratów teoretyczną podbudową liberalizmu stały się tezy klasycznej szkoły ekonomii politycznej, której założycielem był Szkot Adam Smith. Podstawowe dzieło Smitha Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów ukazało się już w 1776 r., jednakże jego tezy doczekały się powszechniejszego przyjęcia dopiero na początku XIX wieku. Smith oraz kontynuator jego myśli Anglik David Ricardo odrzucali naukę zarówno merkantylistów, jak i fizjokratów. Twierdzili oni, że źródłem bogactwa jest praca ludzka, niezależnie od tego, w jakim dziale produkcji znalazła ona zastosowanie. Nauczali również, że gospodarką kapitalistyczną rządzą obiektywne prawa ekonomiczne. Ingerencja państwa w dziedzinie gospodarczej - zawsze naruszająca reguły działania rynku.Dopuszczenie możliwości ingerencji państwa w pewne dziedziny życia społecznego i gospodarczego przewidywali także przedstawiciele tzw. ekonomii wulgarnej, która ukształtowała się w I połowie XIX wieku. Kontynuatorzy i komentatorzy Smitha i Ricardo, przede wszystkim Francuz Jean-Baptiste Say, uprościli ekonomię klasyczną, odchodząc w ten sposób od strukturalnej analizy gospodarki kapitalistycznej, upowszechniając jednak zarazem ideologię wolnego rynku, niepozbawionego jednak interwencji państwa.
Dopiero w połowie XIX w. zaczęto głosić konsekwentne programy liberalizmu gospodarczego i społecznego, które wykluczały możliwość podejmowania przez państwo jakiejkolwiek działalności w sferze gospodarczej i społecznej. Według tych programów życie społeczeństwa powinno być zorganizowane na zasadach wolnokonkurencyjnych i rynkowych. Tego rodzaju poglądy kształtowały się między innymi pod wpływem darwinizmu społecznego, czyli przeniesienia darwinowskiej teorii ewolucji i walki o byt na teren życia społecznego. Najgłośniejszym z konsekwentnych liberałów gospodarczych był Anglik Herbert Spencer, którego poglądy w tej dziedzinie, mało popularne w jego ojczyźnie, spotkały się z entuzjastycznym przyjęciem w USA.
Konsekwentny liberalizm gospodarczy nie wyparł jednak związanego z tradycjami klasycznej ekonomii politycznej przekonania o potrzebie określonego "wykroczenia" przez państwo poza "wojsko, policję i sądy". Przeciwnie, przekonanie to pogłębiało się i na ogół katalog dopuszczalnych interwencji państwa był II połowie XIX w. szerszy niż w pierwszej połowie stulecia. Niektórzy z liberałów, jak np. Anglik John Stuart Mili, tak dalece rozszerzyli ów katalog, iż zbliżali się pod tym względem do myśli socjalistycznej. Tak zwany socjalizm brytyjski, ideologia powstałej w 1900 r. Partii Pracy, miał wiele wspólnego z ideologią liberalizmu. Jego źródłem były różnorodne idee, dalece odbiegające od marksizmu, przede wszystkim reformistyczne koncepcje Towarzystwa Fabianów, założonego w 1894 r. Fabianie starali się łączyć wątki liberalne i socjalistyczne sprowadzając te ostatnie do tzw. socjalizmu municypalnego.
Aczkolwiek doktryny liberalne były najbardziej reprezentatywnym nurtem politycznej i ekonomicznej myśli burżuazyjnej XIXw., współistniały one przez cały czas z innymi kierunkami. Z jednej strony zwalczały je różnego rodzaju doktryny reakcyjne między innymi uzasadniające potrzebę państwa policyjnego. Doktryny te najsilniej przejawiały się w Rosji, gdzie aż do 1905 r. były one zgodne i z założeniami ustroju, i z praktyką. Drugiej strony tezy liberalizmu gospodarczego były od początku XIX w. krytykowane przez tych, którzy oczekiwali od państwa aktywnego oddziaływania na rozwój życia gospodarczego i społecznego. Wyrażali oni przekonanie, że wolność gospodarcza i intelektualna jest potrzebna, lecz nie powinna ona stać na przeszkodzie w inicjowaniu przez państwo wzrostu gospodarczego.
Tego rodzaju poglądy głosił w napoleońskiej i ponapoleońskiej Francji Jean-Antoine Chaptal, a w Księstwie Warszawskim profesor Szkoły Prawa i Administracji Wawrzyniec Surowiecki, wyprzedzili i niejako zapowiedzieli narodziny tzw. narodowej szkoły ekonomii politycznej w Niemczech. Jej twórca, Fryderyk List głosił, że liberalizm ekonomii klasycznej nie odpowiada interesom krajów słabiej rozwiniętych.
Aktywna działalność administracji w sferze gospodarczej i społecznej należała też do założeń dziewiętnastowiecznych nauk administracyjnych. W kształtowaniu się nauki prawa administracyjnego w kręgu doktryny niemieckiej poważną rolę odegralo dzielo profesora uniwersytetów w Tubingen i w Heidelbergu Roberta von Mohla. Wprowadzało ono do szerszego obiegu pojęcie "państwa prawnego" - jedno z kluczowych pojęć klasycznej nauki prawa administracyjnego w kręgu niemieckiej kultury prawnej i prawniczej.
Twórcą nowoczesnej nauki administracji był działający gównie w Austrii uczony pochodzenia duńskiego Lorenz von Stein nauczał, że współczesne mu państwo było nie tylko państwem prawnym, lecz również państwem społecznym, socjalnym, bowiem jeden z jego podstawowych obowiązków stanowiło sprzyjanie postępowi ekonomicznemu i społecznemu jednostek i zbiorowości. "Miarę siły i aktywności państwa" stanowiła dla Steina administracja publiczna. Właśnie administracja miała, jego zdaniem, odegrać wiodącą rolę w kształtowaniu przyszłości. Podobnie pisał polski konstytucjonalista i administratywista, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego Franciszek Ksawery Kasparek "państwo musi być zarówno państwem prawnym, jak państwem policyjnym"
Z kolei przedstawiciele nauki prawa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. z reguły wyrażali pogląd - typowy dla panującego wówczas pozytywizmu prawniczego - że dopuszczalne jest każde działanie administracji, byle by było ono podejmowane w ramach, albo lepiej, na podstawie przepisów prawa. Uważali oni, że nie ma żadnych reguł, żadnych zewnętrznych norm np. norm prawa natury, które by mogły ograniczać ustawodawcę.
W sprzeczności z ideami liberalizmu gospodarczego pozostawały doktryny, które poddawały krytyce ustrój kapitalistyczny i postulowały stworzenie nowego ustroju społecznego, w którym podstawowe środki produkcji byłyby oddane pod kontrolę społeczeństwa i wykorzystane w celu racjonalnego zaspokojenia jego potrzeb. Doktryny te, których punktem wyjścia były potrzeby społeczeństwa, a nie wolność jednostki, określano w XIX w. nazwą socjalizm.
Myśl socjalistyczna była w XIX w. bardzo zróżnicowana. Najpierw ukształtował się socjalizm nazwany przez twórców marksizmu utopijnym, który przybierał różne postacie. cztery jego nurty.
Jeden z nich, reprezentowany przede wszystkim przez Claude-Henri de Saint-Simon, podkreślał potrzebę gruntownej racjonalizacji procesów produkcji i przekazania kierownictwa nowego "społeczeństwa przemysłowego" uczonym-technikom. Był to, zatem program zasadniczej reorganizacji państwa, zapowiadającej zresztą pewne wątki współczesnej myśli technokratycznej, ale nie program jego likwidacji.
Przeciwne stanowisko zajmowali twórcy anarchizmu, ideologii negującej potrzebę istnienia państwa, a więc i jego administracji. Pierwszym z nich był Pierre-Joseph Proudh. Wolność jednostki, która była dla anarchistów, tak jak dla liberałów, dobrem najwyższym, mogła być, ich zdaniem, zapewniona jedynie przez oparcie organizacji społeczeństwa na wolnych, w pełni samorządnych grupach społecznych: grupach wytwórców lub grupach terytorialnych.
Trzeci kierunek, który stworzył Louis-Auguste BIanqui, kładł nacisk na przejęcie władzy siłą i na ugruntowanie rewolucyjnych przemian drogą terroru, centralizmu i dyktatury. Społeczna strona, rewolucji miała dla przedstawicieli tego kierunku o wiele mniejsze znaczenie. W rezultacie, blankizm opowiadał się za administracją wszechobecną, scentralizowaną i reglamentacyjną, podczas gdy saint-simonizm skupiał się na działaniu w formach niewładczych, a przede wszystkim na zarządzaniu gospodarką.
Czwarty nurt, stworzony przez Ferdynanda Lassalle, wybitnego działacza niemieckiego ruchu robotniczego, w ogóle nie dążył do zmiany istoty tej administracji, która działała w jego czasach. Lassalczycy wysuwali program, który określano jako "królewsko-pruski socjalizm państwowy": nowy ustrój, oparty na robotniczych zrzeszeniach wytwórczych, miał być wprowadzony dzięki pomocy króla i rządu, kierujących się, jak całe państwo, dobrem powszechnym.
Od 1848 r. umacniał się kierunek nazywający się socjalizmem naukowym, stworzony przez Karola Marksa i Fryderyka Engelsa w drodze przewartościowania i syntezy dorobku różnych tendencji socjalizmu utopijnego, klasycznej ekonomii politycznej oraz Filozofii wybitnego niemieckiego uczonego Georga Wilhelma Fryderyka Hegla, który w dziedzinie nauk politycznych dał się poznać jako zwolennik silnego państwa. Kierunek ten zwykło się nazywać marksizmem. Stopniowo odgrywał on coraz większą rolę w kształtującym się ruchu robotniczym.
Socjalizm był ideologią antykapitalistyczną. Nie było to jednak przeszkodą w jego wielokierunkowym oddziaływaniu na instytucje państwa kapitalistycznego
5. Podstawowe formy decentralizacji administracji XXw.
Obóz liberalizmu politycznego starał się zwalczać system administracji opartej na scentralizowanej administracji biurokratycznej. Ideałem liberałów była decentralizacja administracji - określenie to było w użyciu już w I połowie XIX w. - którą coraz częściej ujmowano jako nadanie niższym organom administracji określonego stopnia prawnej samodzielności wobec organów wyższych. Decentralizacja oznacza ograniczenie więzów zależności służbowej i, na ogół, osobowej. Organom wyższym przysługują wobec jednostek zdecentralizowanych jedynie uprawnienia nadzorcze. Decentralizacja różni się od dekoncentracji, która tak samo polega na przenoszeniu zadań w dół, lecz nie łączy się z ograniczaniem zależności od organów wyższych. Dekoncentracja z natury rzeczy dotyczy administracji scentralizowanej, jej przykładem może być przekazanie określonych kompetencji wojewody starostom.
W praktyce XIX w. podstawową, często prawie wyłączną, formą decentralizacji był samorząd. Inne, bowiem formy decentralizacji, przedsiębiorstwo, wyodrębnione dopiero po I wojnie światowej, albo nie odgrywały znaczniejszej roli Tak, więc poruczanie lub zlecanie zadań administracji państwowej, co poza samorządem mogło w praktyce dotyczyć stowarzyszeń, miało - nie biorąc pod uwagę samorządu – nader ograniczony charakter.
Ostatnią klasyczną formą decentralizacji był zakład, rozumiany jako państwowa jednostka organizacyjna powołana do prowadzenia działalności niegospodarczej i rozliczająca się z budżetem brutto, to znaczy i wpływami, i wydatkami - obie te cechy różniły ją od przedsiębiorstwa - lecz tak samo jak przedsiębiorstwo wyposażona w osobowość prawną. Jedną z istotnych cech zakładu stanowi władztwo zakładowe - poddanie wszystkich użytkowników zakładu regulaminowi zakładowemu, a w jego ramach poleceniom organów zakładu. Formę tę znano w XIX w. - przybierały ją np. szkoły wyższe, muzea, biblioteki, szpitale. Prawna samodzielność zakładu była jednak niewielka.
Wracając do samorządu, można go określić, jako samodzielne i zasadniczo niezależne zawiadywanie przez grupy obywateli swoimi sprawami - zawiadywanie, które polega na wykonywaniu funkcji administracji publicznej. Samorząd dzielono w klasycznej teorii na zakładowy i korporacyjny. Grupa obywateli, stanowiąca podstawę samorządu zakładowego, nie była związana osobnym stosunkiem członkowskim. Punktem wyjścia tego typu samorządu było istnienie materialnych bądź finansowych środków, służących działalności o określonym celu, podejmowanej w instytucjonalnych ramach zakładu. Przykładem samorządu zakładowego może być bardzo starej daty samorząd uniwersytecki. Punktem wyjścia samorządu korporacyjnego było z kolei członkostwo określonej korporacji, związku obywateli. W odróżnieniu od dobrowolnych stowarzyszeń było to członkostwo przymusowe. Obywatel stawał się "członkiem" związku samorządowego automatycznie z mocy prawa, gdy spełniał określone przez prawo warunki, np. wykonywał określony zawód czy też zamieszkiwał na określonym obszarze. Jedną z cech samorządu korporacyjnego była jego podmiotowość publicznoprawna, przejawiająca się także w odrębnym prawie własności.
Samorząd korporacyjny, któremu przypadła nieporównanie większa rola niż samorządowi zakładowemu, dzielono z kolei na terytorialny i specjalny. Samorząd terytorialny miał charakter powszechny, obejmował, bowiem wszystkich obywateli zamieszkałych na terenie określonej jednostki podziału terytorialno - administracyjnego. Natomiast samorząd specjalny obejmował osoby czynne w danej gałęzi gospodarki (samorząd gospodarczy: przemysłowo-handlowy, rolniczy, rzemieślniczy) bądź wykonujące określony zawód (samorząd zawodowy: lekarski, adwokacki itp.). Największe znaczenie miał samorząd terytorialny, zwany też powszechnym, skupiał on bowiem wszystkich obywateli. Duże znaczenie miał też samorząd gospodarczy, który obejmował klasy posiadające, a na ogół także klasy pośrednie. Obydwa te typy samorządu ukształtowały się w XIX w., stając się podstawowymi formami udziału obywateli w administrowaniu, a zarazem podstawowymi formami decentralizacji administracji
Samorząd gospodarczy kształtował się w pierwszej połowie XIX wieku. Przybierał wówczas postać terytorialnych izb handlowo – przemysłowych, które występowały już w konstytucyjnym Królestwie Polskim. Izby uczestniczyły w podejmowaniu decyzji dotyczących życia gospodarczego. Następnie zaczęto powoływać do życia także izby rzemieślnicze oraz izby rolnicze. W Drugiej Rzeczypospolitej, po unifikacji samorządu gospodarczego, która miała miejsce w latach 1927 - 1929, działały izby przemysłowo-handlowe, izby rolnicze oraz izby rzemieślnicze. Izby przemysłowo-handlowe oraz izby rolnicze powoływała Rada Ministrów, a izby rzemieślnicze były powoływane przez ministra przemysłu i handlu. Samorząd zawodowy był w Drugiej Rzeczypospolitej reprezentowany przez następujące izby: adwokackie, notarialne, lekarskie, lekarsko-dentystyczne, aptekarskie i lekarsko-weterynaryjne. Zawody medyczne miały, tak zresztą jak i adwokatura reprezentację nie tylko terytorialną, ale i ogólnokrajową. Stanowiły ją naczelne izby: lekarska, lekarsko-dentystyczna i lekarsko-weterynaryjna
oraz Naczelna Rada Aptekarska. Izby miały organy uchwalające (walne zebranie, ogólne zebranie radców lub rada), organy zarządzające (zarządy), komisje rewizyjne oraz, co stanowiło ich cechę charakterystyczną, sądy dyscyplinarne, jako że czuwały nad prawidłowym wykonywaniem danego zawodu.
O decentralizacji administracji można mówić tylko tam, gdzie przedtem występował system centralistyczny. Decentralizacja była przecież ograniczeniem centralizmu.
6. Podstawowe cechy różniące administracje publiczną i prywatną.
w XX w. dochodzi do poważnego zbliżenia administracji publicznej i szeroko rozumianej administracji prywatnej. Przez administrację prywatną należy rozumieć przede wszystkim aparat zarządzania przedsiębiorczością prywatną. .
Do końca XX wieku ogromna większość przedsiębiorstw obywała się bez osobnej, rozbudowanej administracji. Kapitalizm wolnokonkurencyjny opierał się, bowiem na stosunkowo dużej liczbie przedsiębiorstw tzw. rodzinnych, zarządzanych zasadniczo przez właścicieli i członków ich rodzin, a prowadzących mało zróżnicowaną działalność. Wyjątek stanowiły jedynie większe banki oraz spółki kolejowe, a w niektórych krajach także uprzywilejowane kompanie kupieckie. Wyjątkiem była również wielka własność ziemska. Jej osobny aparat zarządu miał zresztą stare tradycje. W II połowie XVIII w. dokonano w wielkich latyfundiach Rzeczypospolitej usprawnień organizacyjnych i reform gospodarczych, które nawiązywały w pewnym stopniu do absolutyzmu oświeconego. "państwa magnackie" - jak je zresztą wówczas nazywano - były bliskimi odpowiednikami monarchii absolutnej; ich właściciele dysponowali także uprawnieniami administracyjnymi, co tym bardziej podkreślało ówczesny związek pomiędzy administracją publiczną i prywatną.
W latach osiemdziesiątych XIX w. zaczął się, jak o tym wspomniano, rozwój wielkich przedsiębiorstw, prowadzących coraz bardziej wielostronną i skomplikowaną działalność. Wraz z ich rozwojem rozwijał się zawodowy aparat administracji prywatnej. Przedsiębiorstwem coraz częściej nie zarządzał już bezpośrednio właściciel, a nawet i nie najpoważniejszy akcjonariusz, bowiem wielkie przedsiębiorstwa przybierały najczęściej formę spółek akcyjnych. Decyzje bieżące, a z czasem także decyzje strategiczne przejmowali zawodowi menedżerowie, kierujący skomplikowanym aparatem zarządzania. Początkowo podstawą działania administracji oligopoli był system kierownictwa scentralizowanego. Wraz ze zróżnicowaniem sfery działalności monopoli, ale też i rozwojem nauk administracyjnych, dochodziło - w Stanach Zjednoczonych już od lat dwudziestych XX w. - do stopniowej decentralizacji systemu zarządzania poprzez podział przedsiębiorstw na stosunkowo samodzielne oddziały. Prawdziwy przełom w dziedzinie decentralizacji nastąpił jednak dopiero w latach pięćdziesiątych. Jedną z form decentralizacji jest tworzenie struktur holdingowych. Na przełomie XIX i XX w. zarysowały się również inne postacie najszerzej rozumianej administracji prywatnej: stały aparat masowych organizacji politycznych, najwcześniej partii socjaldemokratycznych, oraz aparat najpoważniejszych grup interesów, między innymi związków zawodowych.
Wszystkie te postacie administracji prywatnej miały wiele cech wspólnych z administracją publiczną. Cechy te wynikały ze wspólnego opierania się na systemie biurokratycznym. Nawet ewolucja organizacji oligopoli odzwierciedlała w pewnym stopniu rozwój administracji publicznej, która najpierw była silnie scentralizowana i skoncentrowana, później jednak poddała się pewnej decentralizacji i dekoncentracji.
Wspólne obu typom administracji są również techniki działania.
Wreszcie między oboma typami występuje stały przepływ ludzi - najpoważniejsze znaczenie ma oczywiście obustronny przepływ kadr kierowniczych - i przepływ idei. Przez cały okres kapitalizmu monopolistycznego krytykowano administrację publiczną za nienadążanie za rozwojem administracji prywatnej. W okresie międzywojennym, przynajmniej do czasów wielkiego kryzysu, nawoływano do industrializacji administracji publicznej, to jest do oparcia jej na wzorach organizacyjnych wypracowanych przez wielki przemysł. Nawoływania te przyniosły określone skutki, zwłaszcza w postaci usamodzielnienia przedsiębiorstw państwowych, czyli komercjalizacji.
Ogólnie jednak były one - i są – nietrafne. Wystąpiło to szczególnie w USA, gdzie aparat państwowy zawsze o wiele elastyczniej niż w Europie podchodził do problemu struktur organizacyjnych. Inny był cel działania obu typów administracji. Administracja publiczna działała w interesie publicznym - który może mieć charakter bardziej ogólnonarodowy lub bardziej dotyczący klasy rządzącej, w tym ostatnim przypadku jednak traktowanej jako całość; to głównie z tego powodu wyróżnia się "zarządzanie publiczne”. Administracja prywatna służy natomiast partykularnym podmiotom gospodarczym, grupom politycznym, grupom interesów, a jej celem w działalności gospodarczej jest osiągnięcie odpowiedniego zysku, a w innych natomiast sferach zaspokojenie odpowiednich interesów partykularnych.
W związku z tym administracja publiczna nie może brać pod uwagę tylko kryterium sprawności działania czy wąsko, technicznie ujmowanej racjonalności decyzji. Co najmniej takie samo znaczenie mają, lub przynajmniej powinny mieć, w jej działaniu kryteria polityczne, między innymi to, co można nazwać racjonalnością społeczną. Decentralizacja przez samorząd jest z natury rzeczy specjalnością administracji publicznej, a pewien tylko jej odpowiednik, mianowicie włączanie pracowników do współzarządzania przedsiębiorstwami prywatnymi, znane od końca I wojny światowej, pozostaje wciąż bardziej w sferze postulatów niż rzeczywistości. Z drugiej jednak strony aparat administracji publicznej rzadko znajduje się pod tak skoncentrowanym naciskiem zewnętrznym, jaki na pracodawców potrafią wywrzeć współcześnie związki zawodowe. Inaczej jest gdy w roli pracodawcy występuje państwo. W XX w. pracownicy państwowi, przynajmniej działów usługowych i technicznych, uzyskali bowiem prawo do zrzeszania się, a często i prawo do strajku.
Po trzecie od czasów państwa prawnego, administracja publiczna działa w ramach, a w sprawach dotyczących praw obywateli wprost na podstawie przepisów prawa. Przesądza to w dużym stopniu zarówno o trybie jej działania, między innymi o koniecznym sformalizowaniu, jak i o potrzebie rozbudowy systemu kontroli prawnej strony jej działalności, między innymi przez sądownictwo administracyjne.
ORGANIZACJA ORGANÓW NACZELNYCH W EUROPIE XIX – GO WIEKU
1.Klasyczne instytucje administracji XIX w
Przełom XVIII i XIX w. był okresem głębokich reform administracji centralnej w wielu krajach. Pierwsza przeprowadziła takie reformy rewolucyjna Francja. W 1791 r. dokonano we Francji systematycznego i wyczerpującego podziału zadań miedzy resorty administracji. Do tej pory nie było tu, ministra spraw wewnętrznych. W 1791 r. zreorganizowano resorty, które istniały już wcześniej:
spraw zagranicznych, spraw wojskowych, sprawiedliwości, skarbu oraz kolonii i marynarki, a także zorganizowano resort spraw wewnętrznych. Zadaniem nowego resortu było nie tylko czuwanie nad utrzymaniem porządku i bezpieczeństwa publicznego, lecz również sprawowanie nadzoru nad administracją terytorialną (zorganizowaną wówczas w sposób samorządowy), a także zajmowanie się wszystkimi tymi sprawami, które uważano za nie nadające się do włączenia do zakresu działania pierwszych pięciu resortów. Tak więc to resort spraw wewnętrznych zajął się większością spraw życia gospodarczego — dzieląc się tu jednak odpowiedzialnością z resortem skarbu — oraz życia społecznego, Wymienić tu trzeba np. administracją stosunków gospodarczych, komunikację, naukę i oświatę, zdrowie i opiekę społeczną, sprawy kultury i sztuki.
Francuski podział resortowy stał się wzorem dla prawie wszystkich krajów kontynentu europejskiego. Wyeliminowanie resortu kolonii i marynarki dało nawet podział zwany w XIX w. klasycznym, który znajdował zastosowanie w wielu państwach początku XIX w., np. w Prusach w latach 1807-1813. Wiele państw odbiegało od tego wzoru tylko w szczegółach. W Księstwie Warszawskim i w konstytucyjnym Królestwie Polskim nie było resortu spraw zagranicznych ze względu na to, że oba te państwa znajdowały się w stosunku unii z innymi państwami, które reprezentowały je na forum międzynarodowym:
Księstwo w unii z Saksonią, Królestwo z Rosją. ,,Klasyczne” zadania resortu spraw wewnętrznych były tam podzielone między dwa resorty: w Księstwie obok resortu spraw wewnętrznych był resort policji, a w Królestwie istniały obok siebie resort spraw wewnętrznych i policji oraz resort wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dodać trzeba, że za czasów Lubeckiego resort którym on kierował, to jest resort przychodu i skarbu, przejął od resortu spraw wewnętrznych i policji większość spraw gospodarczych.
Później liczba resortów stopniowo rosła, często podwajając się w ciągu XIX wieku. Nowe resorty powstawały z reguły przez wyłączenie z resortu spraw wewnętrznych takich kompleksów spraw, które osiągały odpowiednio dużą rangę społeczną, a zarazem stawały się odpowiednio skomplikowane. W ten sposób powstawały takie resorty jak: oświaty, przemysłu i handlu, rolnictwa czy robot publicznych — ten ostatni na ogól zajmował się głównie kolejami. Powstawanie nowych resortów było w dużym stopniu dowodem i miarą rozwoju zadań administracji, aczkolwiek czasem wynikało z przyczyn wyłącznie politycznych, które odegrały szczególną rolę w stosunku do resortu wyznań i oświecenia.
Dotychczasowe ,,klasyczne” resorty funkcjonowały nadal —z tym że zadania resortu spraw wewnętrznych ograniczały się stopniowo do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz do kierowania administracją terytorialną. W XIX w. doszło do zawężenia znaczenia policji, ale zarazem do ukształtowania się nowoczesnych służb ochrony porządku publicznego, zorganizowanych w sposób zbliżony do wojskowego. Pierwszeństwo pod tym wzglądem przypadło Francji, która organizowała tak rozumianą policję od 1798 r.; szczególną rolę odegrał w tej dziedzinie Napoleon I i jego minister policji Joseph Fouché. Nowoczesną służbę policyjną wprowadzono także w Anglii, poczynając od 1829 roku. Policja nie została tam jednak scentralizowana I znajdowała się pod kierunkiem organów samorządu hrabstw.
Reformy podziału resortowego na wzór francuski nie przeprowadzono w początku XIX w. w żadnej z największych ówczesnych republik w dawnym znaczeniu tego terminu. W Wielkiej Brytanii dopiero niewiele wcześniej upowszechniła się zasada rzeczowego, a nie terytorialnego, podziału zadań w obrąbie aparatu centralnego. Podział ten nie był jednak systematyczny. Od 1782r. istniał w Wielkiej Brytanii urząd sekretarza stanu do spraw wewnętrznych, jednakże jego zadania były nieporównanie węższe od zadań ministra spraw wewnętrznych w klasycznym podziale kontynentalnym. W ogóle w I połowie XIX w. stworzono w Anglii wiele jak gdyby małych resortów, które miały zajmować się sprawami nowo podejmowanymi przez państwo, jak zdrowie publiczne, opieka społeczna, koleje. Dopiero w II połowie XIX w. wprowadzono kilka nowoczesnych resortów, takich jak resort rolnictwa (1883), resort administracji terytorialnej (1888) czy resort szkolnictwa (ostatecznie 1899)
Administracja federalna USA składała się początkowo z trzech resortów: spraw zagranicznych, wojny i skarbu, do których szybko doszedł resort marynarki. W ciągu XIX w. dodano dalsze cztery resorty: poczty i sprawiedliwości, których zalążki istniały od początku administracji federalnej, spraw wewnętrznych, którego zadania były dość ograniczone, oraz resort rolnictwa.
Administracja szwedzka nawiązała w XIX w., tak jak i zresztą w wieku XX, do dawniejszych tradycji. Podział resortowy nawiązywał więc do podziału zadań, który przeprowadzono w 1634 r. między kolegiami, ówczesnymi ministerstwami, choć w miarę powstawania nowych urzędów centralnych podział stawał się coraz bardziej skomplikowany. Szwecje od dawna cechował szczególnie daleko posunięty personalny rozdział między rządem a administracją centralną. Podział ten nie byt w XVIII w. zjawiskiem wyjątkowym, jednakże w początku X1X w. te kraje, które go stosowały, ostatecznie go zarzuciły
W całej Europie upowszechniała się zasada, na wzór rozwiązania francuskiego z 1791 r., że na czele resortów winni stać ministrowie, którzy odgrywają podwójną rolę: są członkami organu rządowego, rady ministrów, biorą udział w podejmowaniu ważnych decyzji państwowych, i są naczelnymi organami administracji.
Przewodniczącymi rad ministrów początkowo byli monarchowie. Stopniowo wycofywali się oni, najwcześniej w Wielkiej Brytanii, z udziału w zebraniach zespołu ministrów. Tym samym kształtował się urząd przewodniczącego rady ministrów, czyli premiera. Premier z reguły kierował jednym z resortów i na ogół dopiero w XX w. zaczął skupiać się wyłącznie na kierowaniu pracami rządu, dysponując w tym celu osobnym aparatem wykonawczym .
Także w Polsce, która w czasach stanisławowskich praktykowała system personalnego rozdziału rządu i administracji, system ten potem zarzucono. W Księstwie Warszawskim, a następnie w Królestwie Polskim szefowie resortów administracji—ministrowie byli bowiem członkami organu rządowego: w Księstwie Rady Ministrów, w Królestwie Rady Administracyjnej. Radzie Ministrów Księstwa przewodniczył osobny prezes. Natomiast przewodniczącym Rady Administracyjnej był z urzędu namiestnik Królestwa, poza latami 1826-1830, gdy sama Rada wykonywała kolegialne funkcje namiestnika, oraz okresem powstania listopadowego i miesiącami następującymi po jego upadku, gdy nie było ani namiestnika, ani Rady Administracyjnej.
W Szwecji jednak nic się w systemie rozdziału rządu i administracji nie zmieniło. Wprawdzie w 1841 r. dokonano tam resortowego podziału zadań pomiędzy członków Rady Stanu, jednakże podział ten odnosił się wyłącznie do referowania Radzie spraw. Resortowi członkowie Rady Stanu nie uzyskali zwierzchnictwa nad urzędami centralnymi, które podlegają dotąd Radzie Stanu jako całości, a nie jej poszczególnym członkom. Reforma 1841 r. oznaczała tylko jak gdyby upodobnienie systemu szwedzkiego do rozwiązania znanego nam z Konstytucji 3 Maja.